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Délibérations du Comité mixte permanent
d'Examen de la réglementation

Fascicule 16 - Témoignages du 9 mars 2017

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OTTAWA, le jeudi 9 mars 2017

Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation se réunit aujourd'hui, à 8 h 30, pour faire l'examen de textes réglementaires.

La sénatrice Pana Merchant et M. Harold Albrecht (coprésidents) occupent le fauteuil.

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Bonjour et bienvenue. Je ne crois pas que le sénateur Gold le sache, parce que je n'ai rien dit à mes collègues, mais je me suis réveillée un matin il y a environ un mois et j'ai décidé qu'il était temps pour moi de quitter le Sénat. C'est peut-être donc ma dernière réunion avec vous. Je suis ici depuis 14 ans. Je ne sais pas ce que je ferai pour la suite, mais ce sera quelque chose d'autre.

Je tiens à vous remercier tous. J'ai été très heureuse d'apprendre à vous connaître et de travailler avec les membres des deux côtés de la Chambre parce que, comme vous le savez, les sénateurs libéraux ne participent plus au caucus national. C'était donc mon caucus toutes les deux semaines. J'ai pu entendre le point de vue des intervenants de l'autre côté et j'ai beaucoup appris d'eux. Vous êtes tous très brillants et certains d'entre vous sont jeunes et gentils; j'en suis ravie. Je suis heureuse de voir de nouvelles personnes prendre notre place, alors il est temps pour moi de partir.

Je souhaite la bienvenue au sénateur Gold. Il fait partie des nouveaux sénateurs qui ne sont pas nommés directement par le parti, mais qui sont ici en raison de leurs grandes compétences. Il a déjà beaucoup apporté au Sénat depuis son arrivée.

Je vous souhaite la bienvenue au comité, monsieur le sénateur. J'espère que vous reviendrez. Je ne sais pas si vous êtes un membre permanent ou si vous remplacez quelqu'un d'autre.

Le sénateur Gold : Je remplace la sénatrice Wallin.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Bienvenue, monsieur le sénateur.

Le sénateur Gold : Merci.

DORS/96-335 — RÈGLEMENT SUR LES TRANSPORTS AÉRIENS, MODIFICATION

(Le texte des documents figure à l'annexe A, p. 16A:9.)

DORS/2017-19 — RÈGLEMENT CORRECTIF VISANT LE RÈGLEMENT SUR LES TRANSPORTS AÉRIENS

(Le texte des documents figure à l'annexe B, p. 16B:2.)

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Nous allons commencer par la modification du Règlement sur les transports aériens. Vous vous souviendrez que nous devions entendre des témoins, mais des mesures ont été prises pour presque tous les points; je me demande donc si notre conseillère juridique principale peut faire un commentaire et nous dire si elle souhaite toujours recevoir les témoins.

Evelyne Borkowski-Parent, conseillère juridique principale du comité : Si les membres du comité me le permettent, je vais aborder les points 1 et 2 simultanément.

Le DORS/2017-19 a été publié dans la Gazette du Canada le 22 février et apporte les trois dernières modifications que le comité souhaitait apporter au DORS/88-58. Il s'agissait du plus vieux dossier en suspens, depuis 1989.

Le DORS/2017-19 visait également à corriger neuf erreurs du point 1 du DORS/96-335, ce qui laisse quatre points en suspens dans ce dossier. Comme il n'y avait aucune autre question relative au texte réglementaire DORS/2017-19, nous pouvons le fermer.

En ce qui a trait au point 1 à l'ordre du jour, le DORS/96-335, dans sa lettre du 13 janvier 2017, l'Office des transports du Canada fait valoir que les quatre modifications restantes feront partie de son initiative de modernisation réglementaire, qui devrait être mise en œuvre en 2018.

Lors de la réunion du 20 octobre, les membres ont demandé à ce que les représentants de l'Office des transports du Canada témoignent devant le comité pour expliquer une série de retards inacceptables associés au DORS/96-335 et au DORS/88-58, maintenant clos. On prévoit entendre les témoins à l'occasion de la prochaine réunion du 6 avril. Nous abordons donc à nouveau ce dossier ce matin afin de déterminer si le comité souhaite toujours entendre les témoins le 6 avril au sujet de ces deux dossiers.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Avez-vous des commentaires?

[Français]

M. Dusseault : Je pense que la réponse qu'on a obtenue est plutôt satisfaisante, heureusement. Pour ma part, je tiens à féliciter le comité pour son travail. Dans la réglementation, au résumé de l'étude d'impact, on dit que c'est grâce au Comité mixte permanent d'examen de la réglementation que des corrections ont été apportées au règlement. Je crois qu'on devrait poursuivre nos efforts quant aux éléments manquants qui ne sont pas satisfaisants pour l'instant. Il faudrait soumettre à nouveau une demande écrite pour leur demander quand ils prévoient corriger les éléments qui ne sont pas encore satisfaisants.

M. Di Iorio : Je crois qu'en faisant un usage parcimonieux de l'outil dont on dispose pour convoquer des témoins, on sera beaucoup plus efficace. Dans ce contexte, on a tout de même obtenu de très bons résultats. À l'aide d'autres moyens, notamment les bonnes ressources que notre avocate met à notre disposition, on pourrait envisager une solution définitive.

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Sommes-nous tous d'accord?

Des voix : D'accord.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Nous passons donc au point 3 de l'ordre du jour.

[Français]

ACCESSIBILITÉ DES DOCUMENTS INCORPORÉS PAR RENVOI — ÉTUDE D'UNE ÉBAUCHE DE RAPPORT

(Le texte des documents figure à l'annexe C, p. 16C:11.)

Mme Borkowski-Parent : Je vous présente ce matin l'ébauche du rapport sur l'accès aux documents incorporés par renvoi qui a été demandé à la réunion du 20 octobre dernier à des fins de discussion. Vous vous souviendrez que le comité avait accordé au ministère de la Justice 60 jours pour qu'il nous fournisse ses observations écrites concernant l'accès aux documents incorporés par renvoi. Les remarques du ministère de la Justice ont été insérées dans les documents qui ont circulé en préparation à la réunion de ce matin. Dans l'ensemble, ces observations faisaient déjà l'objet de commentaires qui avaient été prévus dans l'ébauche du rapport. Cette ébauche vous est présentée afin que nous puissions en discuter ce matin.

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Vous vous souviendrez qu'il y avait trois enjeux : la disponibilité en langue anglaise seulement, le coût et l'application temporelle.

[Français]

M. Dusseault : J'aimerais remercier notre avocate pour la rédaction du rapport. Je suis entièrement d'accord avec les quatre recommandations. Je veux réitérer mon appui à ces recommandations qui apparaissent à la fin du rapport et qui, à mon avis, sont très adéquates dans le contexte.

[Traduction]

Le coprésident (M. Albrecht) : Je ne comprends pas très bien la question des recommandations. En ce qui a trait à la lettre que nous avons reçue du ministère de la Justice, j'ai quelques questions à poser. La première a trait au troisième paragraphe de la page 2, qui énonce ceci :

Pour ce qui est des mesures à prendre, cela dépendrait s'il est possible d'obtenir le droit d'auteur, le cas échéant, sur le document; si le document serait publié et diffusé sur le site web du gouvernement, et ainsi de suite.

Je ne suis pas avocat, mais je trouve étrange de voir un règlement pour une entreprise ou un ministère associé à une certaine disposition sur les droits d'auteur. Comment peut-on y accéder? Je ne comprends pas pourquoi un document serait visé par des droits d'auteur et ne pourrait donc pas être utilisé par les personnes qui en ont besoin.

Mme Borkowski-Parent : Je crois que c'est le principal enjeu associé à l'incorporation d'une norme établie par un tiers. Ces tiers établissent les normes à un coût puis perçoivent des droits d'auteur pour leurs documents. Pour accéder à ces documents protégés par le droit d'auteur, il faut les acheter.

Le coprésident (M. Albrecht) : Même en ligne?

Mme Borkowski-Parent : Oui.

Le coprésident (M. Albrecht) : En lecture seule?

Mme Borkowski-Parent : La lecture seule pourrait être l'une des options...

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Le coût?

Mme Borkowski-Parent : Il faudrait que les ministères s'entendent avec les titulaires des droits d'auteur pour qu'ils offrent un accès en lecture seule à leurs documents, mais cette responsabilité revient aux ministères.

M. Picard : Je suis nouveau à ce comité, mais je connais bien le droit d'auteur en ligne. Pour lire un document, même en ligne, il faut obtenir la permission de l'auteur. C'est peut-être pourquoi il faut passer certaines étapes, comme l'achat, mais ce n'est pas surprenant.

M. Oliver : Dans un autre ordre d'idées, je suis d'accord avec les recommandations n^os 1, 3 et 4. Toutefois, en ce qui a trait aux obligations relatives aux langues officielles, la lettre de la chef de cabinet du Bureau du sous-procureur général fait valoir ce qui suit :

Le principe directeur, comme l'a confirmé la Cour suprême du Canada dans le renvoi : Droits linguistiques au Manitoba (1992), demeure le même, à savoir que le document doit être incorporé par renvoi dans les deux langues officielles, à moins qu'il y ait une raison légitime d'incorporer un document unilingue.

La recommandation n^o 2 ne semble pas refléter cela. Pouvez-vous m'aider à comprendre notre recommandation par rapport à l'interprétation de la lettre qui nous été renvoyée?

Mme Borkowski-Parent : Cette interprétation du ministère de la Justice se fonde sur le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba. Cette partie est visée dans le rapport, en ce sens que lorsque le Parlement adopte une loi ou un règlement, il est réputé être conscient de l'état du droit. Le Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba date de 1992, je crois.

Lorsque le Parlement a adopté les modifications à la Loi sur les textes réglementaires pour prévoir l'accessibilité des documents incorporés, il était conscient de ses obligations constitutionnelles en vertu du Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba. En ajoutant cette obligation en matière d'accessibilité, le Parlement visait probablement à dépasser la norme constitutionnelle minimale. En l'absence de directives de la part des ministères ou du ministère de la Justice, il revient au comité de déterminer ce que signifie « accessible ».

Dans le cas présent, lorsqu'on a posé la question à Environnement et Changements climatiques Canada au sujet de l'incorporation d'une norme établie par un tiers, le ministère a répondu que l'offre de documents unilingues payants était jugée acceptable. Aux termes de son mandat visant à garantir le respect des exigences de la Loi sur les textes réglementaires, le comité est en position de déterminer ce que veut dire « accessible ». Je présume que le terme va au- delà des exigences constitutionnelles minimales. C'est expliqué dans la partie du rapport portant sur la langue.

M. Oliver : D'accord. Merci.

M. Genuis : Je tiens à féliciter les personnes qui ont travaillé à ce dossier. Je suis tout à fait d'accord avec les recommandations. Je crois que vous avez bien expliqué votre point : on ne vise pas simplement à répondre aux exigences constitutionnelles minimales, mais bien à établir un cadre réglementaire qui reflète les valeurs des Canadiens.

Comme je l'ai dit plus tôt, je ne suis habituellement pas très favorable à l'idée de l'incorporation par renvoi; j'aime la recommandation n^o 1 dans ce contexte et la façon dont le document aborde ces questions précises. Je suis donc prêt à approuver le rapport tel quel.

[Français]

M. Di Iorio : J'aimerais à mon tour féliciter l'avocate et son équipe qui ont préparé ce travail d'une très grande rigueur et aussi d'une belle lucidité. C'est très apprécié.

J'ai quelques questions à vous poser. Dans la recommandation numéro 1, il est mentionné ce qui suit :

Que la Loi sur les textes réglementaires soit modifiée afin de restreindre l'utilisation de l'incorporation par renvoi aux cas où il serait impossible de ne pas y avoir recours. [...]

La question que je me pose a trait à la notion d'impossibilité; il y a des impossibilités relatives et il y a des impossibilités absolues. Je me demandais si on ne devait pas clarifier la recommandation pour situer la personne qui lira ce rapport, pour qu'elle comprenne à quoi on fait référence quand on parle d'impossibilité.

Je suis d'accord avec mon collègue, M. Genuis, à savoir qu'il y a quelque chose qui nous rebute au sens de l'équité quand on parle d'incorporation par renvoi. On a tous à l'esprit cette image du passager qui arrive à l'aéroport et qui se fait dire : « Non, non, monsieur, vous avez tort pour cela, vous avez tort pour cela puis vous avez tort pour cela. » Et le monsieur répond : « Mais comment? J'ai lu le document. », pour ensuite qu'on lui dise : « Bien, c'est parce que vous n'avez pas lu les 300 pages incorporées par renvoi à votre contrat. » Il faut penser au citoyen qui fait face à des poursuites, qui doit se défendre et qui doit donc dépenser beaucoup d'argent en frais d'avocat, alors que cela pourrait souvent être évité.

J'aimerais donc que l'on incorpore davantage de balises et une meilleure orientation sur ce qu'on entend par une impossibilité. C'était ma première remarque.

J'aimerais faire une autre remarque. À la page 4, au deuxième alinéa, on peut lire la phrase suivante :

[...] que les autorités réglementaires veillent à ce que le document incorporé soit accessible [...]

Quelles sont les obligations qui découlent de cette formulation? Effectivement, on a tout à fait raison de soulever la question, à savoir ce qui est accessible. Et encore là, on a des images qui nous viennent à l'esprit. C'est comme si on nous disait : « Entrez dans l'entrepôt, le document s'y trouve, quelque part. Ne me dérangez pas, je suis occupé, je vais prendre une pause. » C'est ce qu'on a en tête, mais ce n'est pas ce qu'on veut. On veut donner un véritable sens au mot « accessible ».

À la page 5, on dit ce qui suit :

Qui plus est, le Comité mixte tient à faire valoir que la défense à l'encontre d'une déclaration de culpabilité prévue à l'article 18.6, advenant qu'un document incorporé n'ait pas été accessible au moment de l'infraction, ne change en rien la nécessité [...]

C'est un point important, parce que cela peut être un moyen de défense. Quelqu'un pourrait dire : « Vous ne me l'avez pas rendu accessible, alors comment voulez-vous que j'aie pu m'y conformer? »

Je voudrais que cette partie soit étoffée pour que cet aspect ressorte clairement de la distinction, à savoir que cela ne règle en rien le problème de l'accessibilité. Pour notre part, nous voulons éviter qu'un citoyen de bonne foi qui ne veut pas contrevenir à un règlement et qui aimerait s'y conformer puisse s'y conformer et ne pas simplement se faire dire qu'il sera acquitté, alors qu'il a été accusé de poursuites et tout cela.

Il faudrait faire comprendre à ces rédacteurs qu'il s'agit de deux concepts totalement distincts. La plupart des citoyens canadiens veulent se conformer à la loi et aux règlements; on ne veut pas qu'ils se retrouvent en situation d'infraction pour ensuite leur dire de ne pas s'en faire, et que s'ils se retrouvent en situation d'infraction, ils seront acquittés. Il n'y aura pas de conséquence à cela, mais la personne aura quand même eu à subir tout le processus judiciaire.

Mme Borkowski-Parent : Quant à votre deuxième point en ce qui a trait à la défense dans le cas d'un document qui n'aurait pas été accessible, c'est un type d'argument que l'on remarque de plus en plus fréquemment chez les différentes autorités réglementaires, que ce soit au sujet de l'incorporation par renvoi ou d'autres questions, notamment les questions de langage subjectif ou de langage vague dans le règlement.

La réponse qui est fournie au comité de plus en plus fréquemment, c'est que les tribunaux vont déterminer le sens du mot ou de l'expression qui est vague ou subjective. Le comité a toujours justement soutenu que le citoyen devrait être capable d'établir l'étendue de ses droits et obligations sans avoir recours aux tribunaux, en raison des coûts, des ressources et du temps que cela peut prendre. Le citoyen devrait être capable de lire la loi et le règlement et de pouvoir dicter sa conduite en conséquence.

Le sénateur Gold : J'aimerais revenir à votre premier point. Je vois une différence non négligeable entre la version française et la version anglaise, parce que la version française fait état d'une « impossibilité », alors que la version anglaise indique « impracticable ». Il y a un écart entre les deux concepts. Je ne suis pas un expert en traduction, loin de là, mais c'est ce que je crois.

Mme Borkowski-Parent : Je comprends ce que vous dites. En fait, je me suis également posé la question, et le terme « impracticable » est généralement traduit en français par le terme « impossibilité ». On pourrait reformuler cela de manière à éviter ce terme.

Le sénateur Gold : C'est simplement pour ajouter à l'argument selon lequel il y a une différence entre une impossibilité absolue ou une impossibilité relative. Le terme « impractical » en anglais penche vers le sens du terme « relative » en français et non du terme « absolue ». J'ignore le sens que vous voulez donner, mais je pense que c'était surtout pour restreindre...

M. Di Iorio : Parler d'une impossibilité relative serait plus adéquat, parce que je ne peux pas imaginer qu'il faut qu'on fasse la preuve d'une impossibilité absolue. Une impossibilité relative indiquerait une série de contraintes visant à conclure que la situation devient difficile à gérer. Le terme « impractical » fait aussi référence au sens de « pas pratique » en français, mais c'est plus fort que l'expression « pas pratique ».

Votre commentaire est très judicieux et approprié, parce qu'il soulève la question; toutefois, il s'agit d'un cas pour lequel la version anglaise aiderait à comprendre le sens de la version française, parce que le terme « impossible » peut avoir deux sens.

[Traduction]

M. Oliver : Dans un autre ordre d'idées, j'aimerais qu'on m'explique clairement en quoi consistent l'accessibilité et le coût. Je veux confirmer que le Bureau du procureur général était d'avis que les documents demeuraient accessibles si les coûts étaient raisonnables. Notre recommandation vise un accès gratuit. C'est une décision du comité, n'est-ce pas? Il n'y a pas d'autres lois ou règles à cet égard; c'est le point de vue du comité quant au caractère raisonnable des coûts?

Je regardais la documentation des États-Unis sur ce sujet. Dans la recommandation n^o 3, on parle d'offrir les documents « sans frais », puis on ajoute « y compris toutes les versions antérieures de ces derniers ». Est-ce qu'on impose ainsi un plus grand fardeau aux rédacteurs des règlements puisque non seulement les documents incorporés cités doivent être offerts gratuitement, mais toutes les anciennes versions des documents incorporés doivent aussi l'être?

Pouvez-vous m'aider à comprendre les conséquences de cet ajout, par rapport à la documentation des États-Unis, par exemple, qui ne prévoit pas cela?

Mme Borkowski-Parent : La dernière partie de la recommandation n^o 3 vise à régler le problème de l'application temporelle. Ainsi, en cas d'incorporation par renvoi à caractère dynamique...

M. Oliver : Pouvez-vous m'expliquer ce qu'est le « caractère dynamique »?

Mme Borkowski-Parent : L'incorporation par renvoi à caractère dynamique signifie qu'on incorpore le document et tous les changements subséquents qu'on pourrait y apporter, tandis que l'incorporation par renvoi statique vise l'incorporation d'une version d'un document à une date précise.

Dans le cas de l'incorporation à caractère dynamique, le problème avec l'application temporelle, c'est qu'il est difficile pour les citoyens de savoir quelle version de la norme ou du document s'applique à leur cas à un moment précis. De plus, les personnes doivent se procurer une nouvelle version du document chaque fois qu'il change. La question des coûts est donc complexe dans le cas de l'incorporation par renvoi à caractère dynamique.

M. Oliver : Donc, est-ce que la recommandation n^o 3 aurait plus de poids si — au lieu de comprendre une clause globale à la fin, faisant référence à toutes les anciennes versions, qu'elles soient statiques ou dynamiques — on ne faisait référence qu'à l'incorporation dynamique, ou est-ce entendu selon vous?

Mme Borkowski-Parent : Je crois que c'est entendu, parce que dans le cas de l'intégration par renvoi statique, la personne sait exactement quelle version du...

M. Oliver : Parce qu'il est cité selon la date et l'heure?

Mme Borkowski-Parent : Oui; il n'y a donc pas d'ambiguïté.

M. Di Iorio : Dans le cas de l'incorporation dynamique, le document comprend toutes les modifications, mais il est à jour. Tout a été regroupé, alors on ne sait pas ce qui a été modifié ni à quel moment les modifications ont été apportées.

M. Oliver : Je comprends.

M. Di Iorio : Mais cela explique pourquoi...

M. Oliver : Cela va de soi.

Je me demandais ce que signifiait « dynamique ».

[Français]

M. Genuis : J'aimerais faire suite aux arguments de M. Di Iorio et du sénateur Gold. Je suis d'accord avec le problème en ce qui a trait à la différence entre les deux langues; je propose que nous changions le mot pour le remplacer par l'expression « impossibilité relative. »

Je peux proposer le changement, et nous pourrions l'adopter pour le texte.

M. Dusseault : J'allais proposer aussi une autre formulation, soit les termes « pratiquement impossible ». Je ne sais pas laquelle des deux formulations serait la plus appropriée pour répondre à cette demande de précision, mais il me semble que la formulation utilisant les termes « pratiquement impossible » pourrait être une bonne façon de le formuler. Sinon, on pourrait aussi utiliser la formulation suivante : « impossible de façon pratique ».

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Est-ce que cela vous convient, monsieur Di Iorio?

[Français]

M. Di Iorio : Je laisserai à notre avocate le soin de faire quelques dernières vérifications en la matière.

Mme Borkowski-Parent : J'aime la formulation « pratiquement impossible ».

M. Di Iorio : Il y a une nuance; « pratiquement impossible » ne veut pas dire la même chose que le terme « impractical » en anglais. L'expression « pratiquement impossible » signifie « presque impossible ». On revient à la question de départ, à savoir si l'on veut dire que c'est presque impossible de façon relative ou que c'est presque impossible de façon absolue.

Je n'ai pas la réponse, mais je sais que cela a été soulevé dans le passé, et peut-être qu'une recherche révélerait une solution à ce problème.

Mme Borkowski-Parent : Je peux aussi suggérer une autre formulation.

[Traduction]

Ce serait de dire « solution de dernier recours ».

M. Di Iorio : Alors on arriverait rapidement à un « dernier recours ».

[Français]

M. Dusseault : Si on avait voulu dire « presque impossible », on aurait dit « presque impossible », tandis que lorsqu'on utilise le mot « pratiquement », il y a la notion de ce qui est pratique, de la praticabilité de l'obtenir.

M. Di Iorio : Mais l'expression « pratiquement impossible » ne veut pas dire « impractical » en anglais. Il faudrait revoir la version anglaise, alors on tourne en rond.

M. Dusseault : Moi, je considère presque cela comme un synonyme, mais on peut l'interpréter différemment.

[Traduction]

M. Genuis : Il me semble qu'on peut régler la question en disant « relativement impossible ». Est-ce que cela clarifie les choses?

[Français]

M. Di Iorio : « Relativement impossible », oui.

[Traduction]

M. Genuis : Parce que cela signifie que ce n'est peut-être pas impossible sur le plan théorique, mais que c'est pratiquement impossible ou irréalisable. Est-ce que je peux proposer cette formulation?

M. Di Iorio : Je crois que ce serait bien. On pourrait aussi dire « impossible, toutes choses considérées ».

On tiendrait alors compte du contexte. C'est fondamentalement ce qu'on veut dire : impossible. Mais votre proposition est bonne.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Je ne sais pas sur quelle version nous nous sommes entendus.

[Français]

M. Dusseault : Je pense que c'est un bon compromis. Il s'agirait également de modifier la version anglaise pour dire « relatively impossible », et, en français, « relativement impossible ».

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Nous ne nous sommes pas encore entendus.

M. Genuis : Je ne vois pas pourquoi il faudrait modifier la version anglaise. Nous tentons de modifier la version française afin qu'elle corresponde mieux au sens du mot « impractical » en anglais, que nous voulons transmettre. Si nous laissons la version anglaise telle quelle, on pourra à tout le moins comparer la version française à la version anglaise afin de mieux comprendre notre objectif, comme l'a fait valoir M. Di Iorio. Je ne comprends donc pas pourquoi on ajusterait la version anglaise alors que c'est exactement cela qu'on veut dire.

Shawn Abel, conseiller juridique du comité : Je peux peut-être vous aider. Je crois que l'objectif du comité est d'exprimer le concept du mieux qu'il peut, mais ce ne sera peut-être pas la formulation utilisée dans la loi. Cette question sera abordée à l'étape de la rédaction, et les rédacteurs législatifs seront chargés de trouver les équivalents exacts.

Je crois que le comité doit trouver une formulation avec laquelle il est à l'aise sur le plan conceptuel. À mon avis, ce sera suffisant.

M. Di Iorio : Je suis à l'aise avec la proposition de M. Genuis.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Est-ce que tout le monde est d'accord?

[Français]

M. Genuis : Supprimer le français seulement.

M. Di Iorio : Oui.

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : D'accord.

Le coprésident (M. Albrecht) : Cette question était pratiquement impossible à régler.

Mme Borkowski-Parent : Nous pouvons donc apporter cette modification au rapport?

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Sommes-nous d'accord pour que le rapport soit modifié en conséquence?

Des voix : D'accord.

M. Genuis : Je crois qu'il faudrait adopter une motion distincte pour demander au gouvernement de répondre selon un délai suffisant. Est-ce la même chose pour les autres comités?

Mme Borkowski-Parent : C'est l'avant-dernier paragraphe du rapport.

M. Genuis : Si c'est suffisant, alors c'est bien. Habituellement, en comité, on adopte une motion distincte, mais si cela suffit pour qu'on modifie le rapport, alors c'est très bien.

[Français]

NOTES MARGINALES—ÉTUDE D'UNE ÉBAUCHE DE RAPPORT

(Le texte des documents figure à l'annexe D, p. 16D:15.)

Mme Borkowski-Parent : À la réunion du 2 février, les membres avaient demandé l'ébauche d'un rapport concernant les notes marginales, devant être étudié un mois plus tard. Le rapport cite les ouvrages de doctrine qui font autorité en la matière, c'est-à-dire les ouvrages des auteurs Pierre-André Côté, Ruth Sullivan et Paul Salembier.

De plus, les membres avaient demandé qu'une lettre soit de nouveau envoyée à la ministre de la Justice afin d'obtenir des précisions sur les solutions envisagées par le ministère, ainsi que des explications plus détaillées sur sa position. La réponse du ministère nous est parvenue hier après-midi. Elle vous a été transmise ce matin, et vous devriez en avoir une copie. Les explications fournies sont dans la même ligne que ce qui avait été fourni auparavant, et il n'y a pas de nouvelles explications. Néanmoins, l'ébauche de rapport vous est présentée ce matin pour que nous puissions en discuter, tel qu'entendu.

[Traduction]

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Y a-t-il des commentaires?

M. Oliver : Je conviens que les réponses sont les mêmes que nous avons reçues dans la première lettre et que nous en faisons rapport, mais la ministre indique toutefois ce qui suit au deuxième paragraphe :

Les fonctionnaires de mon ministère sont actuellement en train d'examiner les options et de formuler des recommandations. Je tiens à assurer le Comité que nous prenons très au sérieux les préoccupations qui ont été soulevées et que nous nous efforçons de trouver une solution. Dès que je serai en mesure de communiquer une décision au Comité, je m'empresserai de le faire.

Je crois que même si les groupes argumentent sur le repositionnement et la légalité des notes marginales, ils semblent être conscients du problème et avoir la volonté de le régler. J'ai pensé qu'il conviendrait peut-être de leur accorder plus de temps pour nous revenir là-dessus.

M. El-Khoury : Sommes-nous tenus de leur donner un délai précis pour recevoir une réponse quelconque, ou est-ce à notre discrétion?

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Y a-t-il un échéancier?

Mme Borkowski-Parent : Non, pas à ma connaissance.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Qu'est-ce qui serait acceptable, à votre avis?

M. El-Khoury : Nous devons leur donner une date. Il faut fixer une date précise.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Avez-vous un commentaire, madame la conseillère?

Mme Borkowski-Parent : L'une des recommandations du rapport est que la réponse du gouvernement doit être présentée dans les 120 jours. Le fait qu'ils cherchent une solution au problème n'empêche pas le comité de porter l'affaire à l'attention des deux chambres. Le ministère aurait alors 120 jours pour donner sa réponse concernant le rapport.

M. El-Khoury : Ils ont 120 jours, selon la loi?

Mme Borkowski-Parent : Selon le Règlement.

M. El-Khoury : Nous pourrons agir si nous ne recevons pas de réponse dans ce délai?

Mme Borkowski-Parent : Oui. Dans ce cas précis, rien ne l'interdit. Cela s'applique à tout règlement. Donc, ce n'est pas comme s'il y avait une disposition d'interdiction. Présenter un rapport est la seule autre option pour informer les deux chambres du problème et, peut-être, pour obtenir une résolution plus rapide du problème.

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous sommes saisis du rapport provisoire. La conseillère juridique a indiqué que la réponse a seulement été reçue hier. Nous leur avons écrit autour du 1^er février, ce qui veut dire qu'ils ont eu plus d'un mois pour répondre. Je propose d'aller de l'avant avec le rapport provisoire, et toute modification qui pourrait être nécessaire pourra être apportée dans une éventuelle mesure législative. À mon avis, si nous leur donnons deux mois supplémentaires, ce sera une énorme perte de temps. C'est ce que je pense.

M. Genuis : Je suis désolé, mais j'ai peut-être manqué quelque chose. J'ai consulté le rapport; à quelle page se trouvent les recommandations?

Mme Borkowski-Parent : Elles ne sont pas numérotées comme dans l'autre rapport.

Il y a quelques options pour régler le problème, notamment modifier la Loi d'interprétation pour donner aux notes marginales le même statut que celui des intertitres. La solution pourrait être aussi simple que l'ajout d'une légende ou d'un descripteur visuel permettant de distinguer les notes marginales des intertitres.

Je ne crois pas qu'une solution soit meilleure que l'autre. Ce sera à eux d'en décider. Il s'agit essentiellement d'attirer l'attention sur le problème que pose la nouvelle mise en page des lois codifiées et des règlements codifiés.

M. Genuis : C'est donc pour cette raison que vous avez jugé qu'il serait plus efficace d'expliquer le problème et de discuter des options possibles au lieu de faire des recommandations précises.

Mme Borkowski-Parent : C'est exact.

M. Genuis : Je conviens aussi que la présentation de ce rapport n'est pas l'expression d'une insatisfaction extrême à l'égard du ministère, mais plutôt une façon d'attirer l'attention de la Chambre sur un problème non résolu et d'exiger que le gouvernement présente une réponse à la Chambre et au Sénat et non seulement au comité.

Dans les circonstances, je pense que cette escalade est adéquate, mais tout de même relativement modeste.

M. Di Iorio : Nous sommes rendus à la proposition du président, n'est-ce pas, qui est de présenter le rapport, quoi qu'il en soit, et d'apporter les dernières modifications ultérieurement, à la dernière minute?

Le coprésident (M. Albrecht) : J'ai fait ce commentaire à titre de membre du comité et non en ma qualité de coprésident.

M. Di Iorio : Je suis d'accord pour dire que nous pourrions le faire par l'intermédiaire du rapport. Ce sera fait; nous n'aurons qu'à attendre le résultat et apporter les dernières modifications plus tard. Nous serons au moins satisfaits de la teneur du rapport.

Le coprésident (M. Albrecht) : Pour donner suite au point que j'ai soulevé, le tout dernier paragraphe de la lettre que nous avons reçue ce matin se lit ainsi :

Néanmoins, comme je l'ai déjà mentionné dans ma lettre du 15 décembre 2016, je reconnais qu'il est important d'éliminer tout doute ou toute confusion, et m'engage à poursuivre la recherche et la mise en œuvre de mesures qui permettront de préciser le statut des notes en cause d'une manière ouverte et transparente.

Je pense que le rapport précise nos attentes à l'égard de la présentation d'options liées à cette ouverture et cette transparence. Il incombe maintenant au ministère d'aller de l'avant. Je suis d'avis qu'attendre encore un mois ou deux pour recevoir une autre réponse ne fait que prolonger le processus. Donc, je propose d'aller de l'avant.

M. Oliver : Encore une fois, je ne suis pas de cet avis. Je ne sais pas depuis quand le comité est saisi de cet enjeu lié au repositionnement des notes marginales. Je sais toutefois que pour beaucoup d'autres dossiers, le comité a mis des années avant d'être prêt à présenter un rapport et à en saisir le gouvernement. Dans la lettre que nous venons de recevoir, les gens du ministère indiquent à deux reprises qu'ils sont déterminés à régler ces problèmes et à prendre les mesures nécessaires. On ne peut pas dire que nous sommes dans une impasse. Ils sont simplement en train d'étudier la question et d'essayer de comprendre, et cela fait l'objet de discussions continues.

Je me demande s'il serait possible de leur envoyer l'ébauche du rapport en indiquant que c'est ce que nous comptons présenter au gouvernement pour régler ce problème. Cela pourrait aider à souligner les divergences. Ce serait envoyé au ministère, qui aurait 60 jours pour répondre. On s'assurerait ainsi qu'il n'y a aucune ambiguïté entre le comité et le ministère. Est-ce une autre option?

Mme Borkowski-Parent : La communication d'un rapport provisoire serait une atteinte au privilège parlementaire. La position du comité, qui s'appuie abondamment sur la doctrine et la jurisprudence, a été clairement exprimée.

M. Oliver : Depuis quand discutons-nous de ce problème avec eux?

Mme Borkowski-Parent : Le changement a été apporté en janvier de l'an dernier. Contrairement aux autres dossiers, qui sont liés à des règlements précis, celui-ci touche l'ensemble de la réglementation. Au fond, le problème est le caractère trompeur du nouveau format, comme vous pouvez le voir à l'annexe 1...

M. Oliver : Oui, c'était très clair. Vous avez inclus un excellent exemple, car on n'a aucune façon de savoir s'il s'agit d'un intertitre ou d'une note marginale. Je suis tout à fait d'accord.

Mme Borkowski-Parent : Je suis consciente que le dossier est relativement nouveau, comparativement à des dossiers qui remontent à 30 ans. Cela dit, le nouveau format peut avoir d'importantes répercussions.

M. Oliver : Si vous aviez reçu cette lettre avant de commencer la rédaction du rapport, auriez-vous tout de même rédigé le rapport en fonction d'une hypothétique impasse?

Mme Borkowski-Parent : Oui. Le rapport a été demandé par le comité. Les arguments présentés dans la lettre sont identiques aux arguments présentés précédemment. Donc, cette réponse ne m'inciterait pas à modifier le rapport.

M. Genuis : J'ai d'autres commentaires pour expliquer pourquoi j'estime qu'il est important de présenter ce rapport.

Monsieur Oliver, il est vrai que des dossiers sont en suspens depuis des années, mais je pense que nous sommes tous d'accord pour dire que ce n'est plus acceptable et que nous exigerons désormais qu'on nous réponde plus rapidement pour éviter que des dossiers demeurent en suspens pendant des années, voire des décennies. Je ne crois pas que nous voulions que ces gens disent qu'ils adopteront une approche différente étant donné que la situation n'est pas aussi grave que celle d'autres dossiers.

Je suis conscient que nous sommes saisis d'une chose qui a une portée très large. Cela ne concerne pas qu'un seul règlement; c'est lié à la publication de l'ensemble de la réglementation en général.

En ce qui concerne la présentation d'un rapport en général, on a parlé d'en saisir le gouvernement. Notre comité présente rarement des rapports, mais les comités de la Chambre des communes et du Sénat le font couramment afin de susciter des discussions sur un large éventail de sujets.

Je n'envisagerais pas un désaveu, qui ne peut être utilisé dans ce cas, manifestement, étant donné que cela touche à tous les aspects. Cependant, le désaveu est une mesure exceptionnelle particulièrement agressive à laquelle le comité peut avoir recours. La présentation d'un rapport ne sert qu'à attirer l'attention des deux chambres sur un enjeu qui fait l'objet de discussions continues.

Même si nous étions pleinement satisfaits de l'orientation et du calendrier adoptés par le gouvernement, je serais quand même d'avis que cet enjeu aurait dû être examiné dans un forum plus large et non seulement par le comité, étant donné l'importance des conséquences qui y sont associées. Il est question de l'intelligibilité et de la légalité du mode de publication de l'ensemble de la réglementation fédérale. Je pense que c'est assez lourd de conséquences pour justifier la présentation d'un rapport de toute façon, mais c'est d'autant plus justifié que le ministère n'a présenté aucun échéancier ni aucun plan précis pour en arriver à une solution. C'est ce que je pense.

M. Motz : Comme on l'a indiqué, l'incidence de ce problème sur l'application de nombreux règlements dans tous les secteurs témoigne de la nécessité d'intervenir et de trouver une solution rapidement afin d'éviter, à mon avis, le risque de litiges, de fausses interprétations et d'ambiguïté. Dans ma carrière, lorsque je lisais la réglementation, j'avais l'habitude de considérer qu'un aspect qui se trouvait dans le corps du texte faisait partie intégrante du règlement. On parle de notes marginales dans le Code criminel. Le processus est différent. Donc, par souci de clarté et en raison de l'urgence d'agir, il convient d'exiger une réponse beaucoup plus rapide que ce qui a été mentionné pour d'autres cas dont le comité a été saisi. Dans ce cas-ci, je pense qu'une réponse plus rapide est nécessaire.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Y a-t-il d'autres commentaires?

M. Di Iorio : Pour le moment, nous sommes ici et nous avons lu la documentation. Nous pourrons décider de la marche à suivre plus tard. Nous pourrions à tout le moins essayer de savoir si nous sommes d'accord sur le contenu du rapport. Tout cela est frais à notre esprit; nous pouvons le faire immédiatement.

Je me demandais si certains d'entre vous avaient des pistes de solution, car j'ai toujours eu une solution en tête. Je ne sais pas si c'est le moment idéal pour en parler. Quoi qu'il en soit, je vous invite à consulter les annexes 1 et 2 du rapport. Je souligne au passage qu'elles sont très utiles.

M. Oliver : Extrêmement utile.

M. Di Iorio : Lorsqu'on regarde cela, on comprend immédiatement l'effet que cela donne sur le plan visuel et les problèmes d'intelligibilité que cela pourrait poser pour le lecteur, comme vous venez de le souligner, monsieur Motz. Imaginons que nous avons l'annexe 1 et que nous mettons le titre entre crochets — au début, pour tout règlement —, avec un astérisque indiquant la signification et la raison d'être de ces crochets. Cela pourrait-il être la norme pour tous les règlements? Donc, les titres figureraient à cet endroit, entre crochets, mais les gens sauraient pourquoi il en est ainsi.

Mme Borkowski-Parent : Cela revient à ajouter une légende ou un indicateur visuel pour distinguer les notes marginales des intertitres.

À l'origine, d'après ce que nous comprenons, les modifications ont été apportées afin d'améliorer l'accessibilité pour les personnes handicapées qui voudraient avoir d'autres moyens de consulter la réglementation. C'est précisément pour cette raison que nous ne présentons pas des recommandations très détaillées.

M. Di Iorio : Ou ceux qui ont plus de 30 ans.

Mme Borkowski-Parent : Du point de vue technique, je ne saurais dire s'il serait possible d'ajouter des crochets ou s'il serait plus facile de modifier la Loi d'interprétation. Voilà pourquoi les recommandations sont formulées de façon ouverte. Il revient au ministère de trouver une façon de préciser le statut des notes marginales en fonction de ses critères d'accessibilité. On peut le proposer, mais cela revient essentiellement à l'une des recommandations sur l'utilisation d'un indicateur visuel permettant de distinguer les notes marginales des intertitres.

Le coprésident (M. Albrecht) : En tant que profane, et non en tant qu'avocat, je dirais que la disposition de l'annexe 2, avec les notes marginales à l'endroit où on les voit dans l'exemple, est beaucoup plus intelligible et lisible. Pour une personne qui n'est pas spécialiste du droit, c'est plus clair.

M. Di Iorio : La taille de la police de caractère pose problème.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Que devrions-nous faire? Quelqu'un peut présenter une motion dans un sens ou dans l'autre, s'il vous plaît?

M. Genuis : Je pense que le consensus est que nous proposions l'adoption du rapport.

M. Oliver : Je pense que c'est ce qui a fait consensus lors de la discussion. Je ne suis pas du même avis, mais c'est ce qui ressort de la discussion.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : Tous ceux qui sont pour?

Des voix : D'accord.

M. Di Iorio : Il serait peut-être temps d'informer le sénateur Gold que ce sont les nouveaux membres du comité qui doivent se charger du point de presse à l'extérieur de la salle.

Le sénateur Gold : Faites attention à ce que vous demandez.

M. Di Iorio : Vous voudrez peut-être discuter avec votre directeur des communications avant de sortir de la salle.

Le sénateur Gold : Je n'y manquerais pas, si j'en avais un.

La coprésidente (la sénatrice Merchant) : En anglais et en français. C'était un plaisir de vous avoir parmi nous, sénateur.

Le sénateur Gold : Merci.

(La séance est levée.)