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Délibérations du Comité mixte permanent
d'Examen de la réglementation

Fascicule No. 33 - Témoignages du 29 mars 2018

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OTTAWA, le jeudi 29 mars 2018

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation se réunit aujourd’hui, à 8 h 30, en séance publique et à huis clos, pour examiner des textes réglementaires.

Le sénateur Joseph A. Day et M. Harold Albrecht (coprésidents) occupent le fauteuil.

Le coprésident (le sénateur Day) : Bienvenue, tout le monde. Ce matin, nous tiendrons une séance à huis clos, si bien que ceux qui ne sont pas des membres du comité ou du personnel des membres devraient aller se dégourdir les jambes quelques instants.

Il est proposé que le comité poursuive la séance à huis clos et que, nonobstant la pratique habituelle, les adjoints des membres soient autorisés à demeurer dans la pièce, que le comité permette la transcription de la réunion tenue à huis clos, et qu’une copie en soit conservée au bureau de la conseillère juridique principale pour consultation par les membres du comité.

Tous ceux qui sont en faveur? Ceux qui sont contre? La motion est adoptée.

(La séance se poursuit à huis clos.)

(La séance publique reprend.)

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous allons maintenant passer au point n^o 2 à l’ordre du jour. Nous avons un certain nombre de questions à régler dans ce dossier, si bien que nous allons demander à notre avocate principale de nous donner son opinion.

DORS/2017-10 — DÉCRET MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL

DORS/2017-59 — DÉCRET MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL

DORS/2017-112 — DÉCRET MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL

(Le texte des documents figure à l’annexe A, p. 33A:7.)

DORS/2017-229 — DÉCRET MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL

DORS/2018-10 — DÉCRET MODIFIANT L’ANNEXE 1 DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL

Penny Becklumb, conseillère juridique du comité : Le point n^o 2 porte sur trois décrets qui modifient l’annexe 1 de la Loi sur les espèces en péril. Le point no 4 se rapporte à deux autres décrets semblables, et puisque les mêmes problèmes se posent dans les cinq décrets que nous avons examinés, j’aimerais discuter des points 2 et 4 en même temps.

Tout d’abord, je vais aborder la terminologie. La LEP est la forme abrégée de la Loi sur les espèces en péril. L’expression « espèces en péril » renvoie aux espèces qui ont été évaluées comme faisant partie de l’un des quatre niveaux de risque suivants : espèces disparues, en voie de disparition, menacées ou préoccupantes. Tous ces niveaux de risque sont définis dans la LEP.

La LEP a pour but de prévenir la disparition des espèces considérées comme étant en péril et de fournir un processus pour assurer le rétablissement des espèces en péril.

J’aimerais prendre un instant pour vous expliquer le processus défini dans la LEP. Il est présenté dans un résumé graphique que nous avons préparé. Il se trouve dans vos notes à la page 3. Il énonce les huit étapes du processus de la LEP. Les points dont je m’apprête à discuter se rapportent aux trois premières étapes.

La première étape est l’évaluation par le COSEPAC, ou le Comité de détermination du statut des espèces en péril au Canada. C’est un comité indépendant composé d’experts scientifiques qui évalue le statut d’une espèce et fournit cette évaluation au ministre.

Le COSEPAC évalue également le registre de la LEP, qui est un site web accessible au public.

À la deuxième étape, le ministre a 90 jours pour inclure dans le registre public un rapport qui explique la façon dont le ministre entend répondre à l’évaluation et qui fournit, dans la mesure possible, l’échéancier des mesures.

À la troisième étape, le gouverneur en conseil décide s’il ajoute une espèce à la liste des espèces sauvages en péril ou s’il renvoie l’évaluation au COSEPAC pour obtenir plus de renseignements. Cette décision est importante, car une espèce sera protégée en vertu de la LEP seulement si elle figure sur la liste.

La liste figure à l’annexe 1 de la loi plutôt que dans un règlement. Par conséquent, la LEP inclut la disposition Henry VIII qui autorise le gouverneur en conseil de rendre un décret pour ajouter une espèce à la liste, retirer une espèce de la liste ou reclassifier une espèce dans la liste dans un niveau de risque différent. Par exemple, le gouverneur en conseil pourrait rendre un décret pour élever le statut d’une espèce menacée à celui d’espèce en voie de disparition.

La décision du gouverneur en conseil est fondée sur une recommandation du ministre, et comme n’importe quelle autre étape dans le processus de la LEP, il y a une durée limitée. Plus précisément, le gouverneur en conseil dispose de neuf mois après avoir reçu une évaluation pour prendre une décision d’inscription.

Les étapes 4 à 7 sont liées à la planification, à la mise en œuvre et à des mesures de protection et de surveillance pour les espèces figurant sur la liste. À l’étape 8, le COSEPAC réévalue le statut d’une espèce, et nous revenons au début du processus, où le COSEPAC fournit une évaluation au ministre.

En ce qui concerne les points 2 et 4 à votre ordre du jour, nous avons reçu cinq décrets du gouverneur en conseil qui ont ajouté un total de 56 nouvelles espèces à la liste, et les deux mêmes questions ont été soulevées pour les cinq décrets.

Le premier problème, c’est que, à la deuxième étape du processus, le ministère semble fréquemment dépasser le délai de 90 jours pour faire rapport sur la façon dont le ministre compte répondre à l’évaluation. Le deuxième porte sur la troisième étape, où il faut des années, habituellement cinq ou six ans, au gouverneur en conseil pour décider d’ajouter une espèce à la liste, malgré le fait que la LEP fixe une limite de neuf mois pour la prise de décision après réception d’une évaluation.

J’aimerais prendre un instant pour parler plus en détail de ces deux problèmes.

Le premier problème se rapporte au délai de 90 jours du ministre pour répondre à une évaluation. Pour les trois décrets figurant au point n^o 2 de l’ordre du jour, 27 espèces ont été ajoutées à la liste — et c’est dans un tableau. Nous avons inclus un tableau dans vos documents. Il se trouve sous les points 2 et 3 et renferme toutes les espèces énumérées et toutes les échéances pour chaque mesure prise.

Pour les 27 espèces qui figurent au point 2, il a fallu au ministère en moyenne 10 mois pour répondre à une évaluation terminée. Pour les 2 décrets subséquents au point 4, qui comptent 29 espèces ajoutées, il a fallu un peu plus d’un an à la ministre pour répondre à une évaluation.

La conseillère juridique a demandé au ministère d’expliquer ces délais flagrants, et le ministère a répondu, dans une lettre datée du 22 décembre 2017, que la ministre reçoit les évaluations dans le rapport annuel du COSEPAC qui est habituellement présenté chaque automne. Si le rapport annuel marque le début du délai de 90 jours, alors le ministère respecte presque toujours le délai pour fournir une réponse. Cependant, la loi ne prévoit pas que le délai de 90 jours commence lorsque le COSEPAC présente un rapport annuel.

Conformément au paragraphe 25(3) de la loi, le délai de 90 jours commence lorsque le ministre reçoit l’évaluation « dans les quatre-vingt-dix jours suivant la réception de l’évaluation visée au paragraphe (1) », et le paragraphe (1) oblige le COSEPAC à fournir une évaluation au ministre « dès qu’il termine l’évaluation de la situation d’une espèce sauvage ». L’obligation du COSEPAC à présenter un rapport annuel se trouve à l’article 26. C’est une obligation distincte. Il semble donc que la pratique actuelle selon laquelle le délai de 90 jours commence lorsque le rapport annuel est reçu ne concorde pas avec l’article 25 de la LEP.

Le deuxième point que j’aimerais aborder se rapporte à la troisième étape du processus, plus particulièrement au temps que le gouverneur en conseil prend pour décider d’ajouter une espèce à la liste.

L’article 27 de la LEP prévoit que le gouverneur en conseil doit prendre une décision dans les neuf mois suivant la réception de l’évaluation. Si le gouverneur en conseil ne prend pas de décision dans ce délai de neuf mois, en vertu du paragraphe 27(3), le ministre est tenu de prendre un décret pour modifier la liste conformément à la recommandation du COSEPAC.

Cette structure est rare dans la loi. Habituellement, si le gouverneur en conseil ne prend pas de décision, rien ne se produit. Toutefois, en vertu de la LEP, si le gouverneur en conseil ne prend pas une décision, il se passe quelque chose. On va de l’avant, peu importe.

Un problème se pose, car le délai de neuf mois commence à s’appliquer lorsque le gouverneur en conseil reçoit une copie de l’évaluation, mais il n’y a aucune disposition prévue dans la LEP qui exige qu’une personne doive fournir une copie de l’évaluation au gouverneur en conseil. Donc, le délai de neuf mois ne s’applique pas systématiquement.

Dans la pratique, après que le COSEPAC a terminé d’évaluer le statut d’une espèce et a remis une copie de l’évaluation au ministre, l’évaluation est affichée sur Internet et est accessible au public, mais le ministère soutient que le gouverneur en conseil ne l’a toujours pas reçue.

En l’absence d’une exigence légale de fournir l’évaluation au gouverneur en conseil, le ministre fait parvenir une copie de l’évaluation au gouverneur en conseil à un moment déterminé par le ministre.

Ordinairement, il faut au ministre des années après avoir reçu l’évaluation avant de la faire parvenir au gouverneur en conseil, qui rend ensuite un décret dans lequel il accuse réception de l’évaluation, et le ministère soutient que le délai de neuf mois s’applique à ce moment-là.

Cette pratique selon laquelle le délai de neuf mois prévu dans un décret pris au moment choisi par le ministre n’est pas prévu dans la LEP. Nous avons demandé au ministère en vertu de quel pouvoir ces décrets sont pris, et on nous a répondu qu’ils le sont en vertu de l’article 14 du Règlement sur les textes réglementaires.

Cette disposition est incluse dans vos notes, si bien que vous pouvez la lire. Elle n’autorise pas la prise d’un décret. L’article 14 du Règlement sur les textes réglementaires est plutôt une disposition d’application générale. Elle autorise le greffier du Conseil privé à publier un texte réglementaire d’intérêt public dans la Gazette du Canada.

En fait, la LEP ne prévoit aucune disposition précise selon laquelle le gouverneur en conseil doit rendre un décret pour accuser réception d’une évaluation, et le délai de neuf mois commence à s’appliquer à ce moment-là. Il n’y a aucune disposition dans la LEP qui met en application le délai de neuf mois, et la loi est bancale pour cette raison précise.

Le comité est déjà parvenu à cette conclusion il y a 10 ans, en 2008. Ce matin, nous avons fait circuler une copie de ce rapport qui remonte à 10 ans. Il ressemble à cela et s’intitule « Troisième rapport : Rapport n^o 81 — Loi sur les espèces en péril ». C’est le rapport que vous avez déposé il y a de cela 10 ans qui fait état que la Loi sur les espèces en péril comporte des lacunes.

Je vais lire un extrait du rapport :

[…] le Comité est d’avis que l’absence d’une disposition concernant la remise de l’évaluation au gouverneur en conseil et sa réception par ce dernier est une faille involontaire dans la procédure établie par la Loi.

À l’époque où le comité a présenté son rapport, un examen législatif de la LEP était sur le point de débuter. Par conséquent, le rapport recommande que les Comités de l’environnement du Sénat et de la Chambre qui allaient étudier la question devraient recommander d’apporter une modification à la LEP.

[…] afin que soit bien précisé dans celle-ci, conformément à l’intention du Parlement, le délai à l’intérieur duquel des mesures doivent être prises par suite d’une évaluation.

Cependant, à la suite de ce rapport, aucune mesure n’a été prise pour corriger la lacune dans la LEP. Le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles n’a pas entrepris une étude de la loi. Le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre a étudié la LEP, mais n’a jamais présenté de rapport au Parlement. Donc, aucune recommandation pour corriger la LEP n’a été formulée au Parlement et la lacune qui est dans la loi depuis 2008 existe toujours aujourd’hui.

Quelle est donc l’incidence de cette lacune dans la pratique? Eh bien, parce qu’il n’y a pas de date de début prévue dans la loi pour le délai de neuf mois, les décisions relatives à l’inscription prennent plus de temps que neuf mois. Si vous consultez le tableau, vous verrez toutes les espèces qui figurent sur la liste. Pour les trois décrets examinés au point n^o 2, qui représentent 27 espèces, la durée moyenne entre la fin d’une évaluation et une décision relative à l’inscription était de six ans et demi. La période la plus courte était de 4 ans et 9 mois et la plus longue, de 12 ans et 11 mois.

Pour ce qui est des deux décrets au point n^o 4, qui représentent 29 espèces, la durée moyenne entre la fin d’une évaluation et une décision d’inscription était de cinq ans, la période la plus courte était de  trois ans et la période la plus longue, de sept ans et sept mois.

La principale raison de ces longs délais a fait l’objet de discussions dans un témoignage en 2008. C’est à cause des consultations avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les peuples autochtones, les conseils de gestion de la faune et les intervenants.

Toutefois, les longs délais ne sont pas conformes à l’intention qu’avait le Parlement lorsqu’il a adopté la LEP. En 2008, ce comité a conclu que le Parlement avait l’intention que des mesures soient prises dans un délai fixe de neuf mois.

Les délais ont également une incidence réelle. Je vais vous lire une citation de M. Jeffrey Hutchings. Il était le président du COSEPAC lorsqu’il a comparu devant le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes en 2008 durant l’examen législatif de la LEP. Il a dit ceci :

Les délais dans le processus d’inscription d’une espèce sur la liste nuisent à la capacité du COSEPAC de respecter son engagement selon lequel ses évaluations sont fondées sur la meilleure information disponible sur la situation des espèces. Plus le délai menant à une décision d’inscription d’une espèce est long, plus grande est la possibilité que de nouvelles informations influent ou non sur la situation de cette espèce. Comme corollaire, plus le délai de décision d’inscription est long, plus grande est la possibilité que l’évaluation soit renvoyée au COSEPAC, ce qui prolonge d’autant le processus d’inscription et reporte l’élaboration de programmes de rétablissement et de mesures de protection des habitats.

À l’étape suivante, avant de prendre une décision sur la façon de procéder, vous voudrez peut-être examiner le point n^o 3 à l’ordre du jour, car il se rapporte également à la Loi sur les espèces en péril. Vous voudrez sans doute connaître tous les problèmes en jeu avant de décider de les régler.

DORS/2016-281 — ARRÊTÉ VISANT L’HABITAT ESSENTIEL DE LA STERNE DE DOUGALL (STERNA DOUGALLII)

(Le texte des documents figure à l’annexe B, p. 33B:5.)

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous aimerions entendre votre avis sur le point n^o 3 pour avoir une vue d’ensemble de la situation et discuter des trois points en même temps. Abordons ces points.

[Français]

Evelyne Borkowski-Parent, conseillère juridique principale du comité : Alors, toujours en ce qui a trait à la Loi sur les espèces en péril, l’article 3 de l’ordre du jour porte sur les régimes de protection des habitats essentiels. En guise de contexte, je commencerai par clarifier, aux fins de cette loi, que le ministre compétent et le ministre de l’Environnement se chargent des espèces terrestres et que le ministre des Pêches et des Océans est chargé des pêches aquatiques. Lorsqu’une espèce sauvage est inscrite comme espèce disparue, en voie de disparition ou menacée, le ministre compétent est tenu d’élaborer un programme de rétablissement et, ensuite, un plan d’action fondé sur le programme de rétablissement. Ces deux documents doivent être déposés au registre. On parle des étapes cinq à sept du diagramme mentionné plus tôt.

L’inscription d’une espèce enclenche un autre processus, celui de la protection de l’habitat essentiel, selon les articles 56 et suivants de la loi. Le régime de protection de l’habitat essentiel peut être résumé simplement par la disposition d’objets qui se trouvent à l’article 57 de la loi, que je vais résumer de la manière suivante : l’article 58 a pour objet de faire en sorte que, dans les 180 jours suivant la mise dans le registre du programme de rétablissement ou du plan d’action, tout l’habitat essentiel soit protégé, soit par des prédispositions de la présente loi, soit par l’application du paragraphe 58(1).

Il importe de souligner que, contrairement à la vaste majorité des dispositions législatives, l’article 57 définit clairement l’intention de l’article 58, c’est-à-dire que d’une manière ou d’une autre, l’habitat essentiel doit être protégé dans les 180 jours suivant la mise au registre d’un programme de rétablissement ou d’un plan d’action. C’est une obligation de résultat s’il en est une. La protection de l’habitat essentiel est mise en œuvre d’office dans les terres domaniales, mais requiert la prise d’un arrêté par le ministre compétent pour les autres terres. Le ministre est tenu, en vertu du paragraphe 58(5), de prendre cet arrêté dans les 180 jours suivant la mise au registre, sans quoi il doit déposer une déclaration qui énonce comment l’habitat essentiel est protégé légalement.

L’arrêté qui est pris par le ministre enclenche ensuite la prohibition du paragraphe 58(1) selon lequel quiconque détruit un élément de l’habitat essentiel d’une espèce sauvage est passible de sanction pénale. Dans le cas qui nous occupe, le programme de rétablissement concernant la sterne de Dougall a été déposé au régime public des espèces en péril en octobre 2006. Le ministre de l’Environnement aura pris 10 ans plutôt que 180 jours avant de prendre l’arrêté énoncé au paragraphe 58(5).

Le comité, à la réunion du 11 mai 2017, avait chargé les coprésidents d’aviser les deux ministres, c’est-à-dire le ministre des Pêches et des Océans et la ministre de l’Environnement, que les comités s’attendent à ce que les délais prescrits par la loi soient respectés à l’avenir.

La réponse de la ministre de l’Environnement se trouve dans les documents distribués pour l’article 3. Dans sa lettre, la ministre fournit plusieurs motifs pour expliquer le retard, la plupart étant reliés à ce qui semble être un manque de ressources au sein du ministère pour gérer des demandes concurrentes. La lettre fait aussi renvoi aux efforts de protection déployés par le ministère en ce qui concerne le caribou des bois et la rainette faux-grillon. La mention de ces espèces n’est pas un hasard, puisqu’elles ont fait l’objet de litiges devant les tribunaux durant les dernières années.

[Traduction]

J’aimerais signaler au comité qu’il a eu l’occasion d’examiner la réponse du ministre des Pêches et des Océans à la réunion du 15 février. Dans cette lettre, il a déclaré que, bien que les nouvelles procédures qui ont été mises en œuvre par le ministère pour répondre aux exigences législatives ne contribueraient pas à éliminer l’arriéré des espèces lorsque le délai de 180 jours est échu, à l’avenir, « nous prévoyons que ces procédures veilleront à ce que les exigences législatives prévues dans la Loi sur les espèces en péril et la Loi sur les textes réglementaires soient respectées pour les décrets visant la protection d’habitats essentiels d’espèces dont les stratégies de rétablissement ou les plans d’action qui relèvent des habitats essentiels sont affichés dans le registre public à partir de cette date. »

Il s’agissait d’un engagement beaucoup plus ferme que celui qui a été fourni par le ministère de l’Environnement, qui a indiqué qu’on respecterait la loi en fonction « des priorités, de la capacité et des ressources disponibles ».

Au cours des dernières réunions, le fait que le pouvoir exécutif ne devrait pas ignorer la lettre de la loi parce que cela lui convient a fait l’objet de nombreuses discussions. Cet exemple est particulièrement frappant, car l’article 57 impose au ministre des obligations de résultat et non des obligations liées aux moyens ou au rendement. Par conséquent, affirmer que cette obligation est subordonnée à la capacité interne du ministère, même s’il ne fait aucun doute que ce soit le cas en pratique, est erroné en droit.

En outre, la lettre laisse entrevoir un possible arriéré en ce qui concerne les arrêtés. Après une recherche sommaire, je peux vous fournir les renseignements suivants.

On compte actuellement 572 espèces inscrites à l’annexe 1 de la LEP. Je ne peux vous dire combien de ces espèces relèveraient de la compétence des provinces, mais certaines espèces ne relèvent pas du fédéral. Cela dit, seulement 15 arrêtés ont été pris à l’échelon fédéral : 13 par le ministère des Pêches et des Océans; un arrêté conjoint par le ministre des Pêches et des Océans et la ministre de l’Environnement; un seul arrêté par la ministre de l’Environnement. Donc, abstraction faite des espèces sous compétence provinciale, l’arriéré pourrait être important.

Pour que nous puissions examiner ces arrêtés et savoir comment les traiter lorsque nous en serons saisis, les conseillers juridiques doivent connaître la nature de l’arriéré. Je propose de demander à chaque ministère de fournir le nombre d’arrêtés en retard.

Je cite la Cour d’appel fédérale : « L’intention du législateur, en adoptant l’article 58 de la LEP, était de prévoir une protection légale, obligatoire et non discrétionnaire. »

Donc, la LEP — en particulier l’article 56 et les articles subséquents — ne représente pas un idéal à atteindre. Il s’agit d’une obligation juridique exécutoire qui s’applique au pouvoir exécutif de même qu’à nous tous, conformément au principe fondamental de la primauté du droit, un aspect que le comité a le mandat d’examiner lorsque le pouvoir exécutif agit par l’intermédiaire d’une mesure législative subordonnée. Voilà ce qui résume le point 3.

Pour résumer les points 2, 3 et 4 à l’ordre du jour, en ce qui concerne le point 2, l’enjeu était le moment où commence le délai de 90 jours dont dispose la ministre pour répondre à la suite d’une évaluation. Actuellement, le ministère commence le compte à rebours à compter du dépôt du rapport annuel du COSEPAC, alors que les évaluations sont terminées plus tôt dans l’année et pourraient également être fournies à la ministre.

Le deuxième enjeu au point 2 porte sur le début du délai de neuf mois dont dispose le gouverneur en conseil pour rendre une décision d’inscription. Actuellement, on semble avoir inventé, au ministère, un scénario permettant de... Permettez-moi de revenir en arrière. Puisque la loi ne comporte aucune disposition précisant de qui relève la communication des évaluations du COSEPAC au gouverneur en conseil, on a inventé un scénario selon lequel cette décision relève de la ministre, puis le gouverneur en conseil prend un arrêté indiquant que l’évaluation a été reçue. Rien de cela ne se reflète dans la loi, et cela semble contraire à l’esprit de la loi, qui est que les décisions description doivent être prises dans les neuf mois.

Enfin, concernant la protection de l’habitat essentiel dont il est question au point 3, on pourrait demander aux deux ministères, le ministère des Pêches et des Océans et le ministère de l’Environnement, de divulguer le nombre d’arrêtés relatifs aux habitats essentiels pour lesquels le délai de 180 jours ne sera pas respecté. Il conviendrait peut-être aussi de rappeler à la ministre de l’Environnement qu’il s’agit d’obligations juridiques exécutoires qui ne sont pas subordonnées à des considérations d’ordre administratif.

Le coprésident (M. Albrecht) : Merci. Je sais que vous avez tous parfaitement suivi. Il y a là plusieurs enjeux. À mon avis, nous pourrions réfléchir de nouveau à la pertinence d’une mise à jour de la LEP.

[Français]

M. Dusseault : C’est l’un des dossiers les plus graves dont est saisi ce comité. Ce n’est pas la première fois que nous en discutons, mais la façon dont cela a été présenté aujourd’hui semble être encore plus grave qu’auparavant. La réponse qu’on nous a donnée le 11 juillet 2017 indiquait qu’il est optionnel de suivre la loi, car cela dépend de nombreux facteurs et que le ministère de l’Environnement ne pense pas avoir l’obligation de la suivre, faute de capacités et de ressources, et donc, que ce n’est pas une priorité.

Pour moi, ça semble être très révélateur de l’attitude du ministère de l’Environnement en ce qui concerne ses obligations. Je ne sais pas quelle option nous avons aujourd’hui pour arriver à un changement et à ce que les ministères de l’Environnement et des Pêches et des Océans puissent prendre au sérieux ces obligations.

En ce moment, ils mettent davantage en péril des espèces qui le sont déjà en retardant continuellement les mesures qui doivent être prises pour leur protection. Je ne sais pas ce qu’on peut faire pour enfin arriver à une conclusion. Sinon, nous devenons un peu complices du fait que des espèces continuent à être en péril et que le gouvernement ne fait rien. Je pense que c’est l’un des dossiers où le comité devrait prendre toutes les mesures possibles pour tenter de corriger la situation. Je ne sais pas laquelle encore, peut-être que les discussions que nous allons avoir nous permettront de déterminer ce qui serait le mieux.

[Traduction]

M. Diotte : En ce qui concerne les délais pour l’inscription des espèces, de toutes les espèces en péril, de 1 à 27, je sais que l’enjeu est très complexe, mais je pense que nous devons toujours tenir compte des conséquences réelles.

Pour le citoyen moyen, la réglementation et les lois sont des choses très ennuyantes. Toutefois, le public constate qu’il faut 9 ans pour traiter du dossier des populations de phoque commun, ou 12 ans et 11 mois pour celui du béluga de la baie Cumberland.

Y a-t-il une façon quelconque de faire un suivi du sort de ces espèces, en particulier celles touchées par les longs délais de 10 ou 12 ans? Je sais que ce n’est pas votre domaine, mais c’est ce qui interpelle réellement le public. Pendant que les gens tergiversaient, la population de béluga dans la baie de Cumberland est passée à quatre seulement. Je pense qu’il est extrêmement important de donner des exemples concrets à tous ceux qui ont un rôle à jouer là-dedans. À mon avis, personne ne souhaite que des espèces subissent les conséquences de ce qui est essentiellement une application douteuse des formalités administratives.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je ne suis pas sûr qu’on pourra nous donner la réponse.

Mme Borkowski-Parent : Je n’ai pas de données. Je tiens à souligner que vous avez été saisis de ce dossier et que cet enjeu interpellera certaines personnes, comme vous l’avez indiqué.

Le comité a été saisi de cet enjeu parce que même s’il a respecté les échéances prévues par la loi, le pouvoir exécutif avait trop tardé à prendre ces arrêtés.

Quant à l’aspect environnemental et aux répercussions des délais, un autre comité serait probablement mieux placé pour répondre à la question.

Cela dit, si cela préoccupe les membres du comité, nous pourrions nous informer.

Mme Becklumb : Je pense que M. Hutchings a abordé ce point précis lorsqu’il a témoigné en 2008. Il a indiqué que les informations étaient dépassées, ce qui signifie que les décisions sont prises en fonction de données désuètes. Le processus est en suspens pendant toutes ces années. Le rôle du COSEPAC est de procéder aux évaluations, mais il attend que des décisions soient prises.

Le sénateur Woo : Si j’ai bien compris, la conseillère juridique a indiqué que tant qu’il n’a pas été décidé de ne pas inscrire une espèce menacée pour laquelle le COSEPAC a recommandé l’inscription sur la liste, cette espèce est inscrite. Donc, elle est inscrite par défaut. Ai-je bien compris?

Mme Becklumb : C’est ce qui est prévu par défaut, mais seulement si le délai de neuf mois n’est pas respecté; ce qui n’arrive jamais, puisqu’ils décident du moment où commence le compte à rebours.

Le sénateur Woo : Ils démarrent le compte à rebours quand bon leur semble.

Mme Becklumb : Exactement.

Le sénateur Woo : Dans la mesure où nous contestons la validité du moment où débute le compte à rebours, ne pourrait-on pas faire valoir, sur le plan juridique, que le délai de neuf mois est dépassé pour toutes les espèces et qu’elles sont par conséquent considérées comme inscrites par défaut sur la liste des espèces en péril? Comprenez-vous ce que je veux dire? Essentiellement, nous contestons la légalité du moment choisi pour démarrer le compte à rebours. C’est essentiellement ce que vous avez dit, n’est-ce pas? Ce n’est peut-être pas à nous de le faire, mais certains groupes pourraient en contester la validité. Le compte à rebours n’a pas commencé le 15 août, mais bien au moment où le COSEPAC a présenté son rapport; le délai de neuf mois est expiré. En outre, la loi précise que les espèces identifiées par le COSEWIC sont considérées comme menacées.

Mme Becklumb : Vous pourriez présenter cet argument à la cour, mais il n’en demeure pas moins que la loi comporte une lacune.

Le sénateur Woo : Vous dites qu’elle est ambiguë.

Mme Becklumb : Il n’y a aucune précision à cet égard, de sorte que le ministère a établi un processus pour déterminer le moment où cela commence. Ce n’est tout simplement pas précisé dans la loi.

Le sénateur Woo : Permettez-moi de poursuivre dans cette veine. Vous avez indiqué qu’on a créé un scénario pour le lancement du compte à rebours. L’une d’entre vous a utilisé ce terme. J’en conclus qu’on pourrait contester l’affirmation du gouvernement quant au moment où le compte à rebours de neuf mois a commencé. Cela semble-t-il correct?

Mme Borkowski-Parent : Oui.

M. Scarpaleggia : Je veux m’assurer d’avoir bien compris. On ne dit pas que les règlements doivent être mis à jour ou modifiés, mais que la loi est mal rédigée, c’est bien cela?

Mme Borkowski-Parent : Les règlements sont toujours en retard, parce qu’on ne respecte pas...

M. Scarpaleggia : Eh bien, il n’existe aucun règlement.

Mme Borkowski-Parent : Les règlements, ce sont les arrêtés pris par la ministre ou par le gouverneur en conseil. Toutefois, ils ne respectent pas les délais prescrits par la loi. Donc, pour ces cas, le comité affirme que lorsque la ministre ou le gouverneur en conseil prendront ces arrêtés, cela devra se faire conformément à l’esprit de la loi, donc dans le respect des délais spécifiquement indiqués dans la loi.

Il semble y avoir un écart pour l’un des enjeux du point 2, puisque le compte à rebours commence à la réception d’un document.

M. Scarpaleggia : Oui, c’est ce que j’avais compris.

Mme Borkowski-Parent : Or, on n’indique nulle part de qui relève l’envoi du document.

M. Scarpaleggia : Je ne suis pas avocat; j’aurai peut-être besoin d’un peu plus de temps pour saisir tout cela. Cela dit, nous avons habituellement affaire à des règlements mal conçus, mais dans ce cas-ci, le problème semble être lié à la loi, au libellé de la loi plutôt qu’au libellé d’un règlement. Est-ce exact?

Le coprésident (M. Albrecht) : Selon le rapport qui nous a été fourni ce matin.

Mme Becklumb : Nous ne traitons pas d’un règlement, mais d’un arrêté, qui est un texte réglementaire. En outre, nous ne discutons pas du libellé de cet arrêté. L’enjeu dont nous sommes saisis est lié à la procédure et au délai prescrit pour cet arrêté, ce qui relève du mandat du comité. Nous cherchons à savoir s’il a été émis à temps, aux termes de la loi. Nous sommes d’avis que la loi est ambiguë et comporte une lacune, mais on ne semble pas avoir respecté l’esprit de la loi quant au moment où ces arrêtés ont été émis.

M. Scarpaleggia : Donc, quels recours avons-nous?

Mme Borkowski-Parent : Contrairement à d’autres règlements, le comité n’a pas la possibilité de déposer un rapport de révocation indiquant que la disposition doit être abrogée parce qu’elle ne satisfait pas aux 13 critères. Donc, le comité ne cherche pas à les abroger. Essentiellement, la seule chose qu’il peut faire est d’insister auprès du ministère pour qu’il respecte la lettre de la loi. Donc, l’abrogation n’est pas une option.

M. Scarpaleggia : Respecter la lettre de la loi alors que la loi est ambiguë.

Mme Borkowski-Parent : C’est un aspect...

M. Scarpaleggia : J’ai une autre question sur les politiques. Madame Becklumb, vous êtes en quelque sorte une spécialiste de la LEP; je crois savoir que vous avez participé à son examen, car vous étiez analyste au Comité de l’environnement.

Mme Becklumb : En effet.

M. Scarpaleggia : Si je me rappelle bien, le problème par rapport à l’habitat essentiel est qu’il s’agit d’une loi fédérale, mais que l’habitat est souvent lié aux terres provinciales. Cela fait-il partie de l’équation? Est-ce que cela complique les choses?

Mme Becklumb : Certaines espèces relèvent de la compétence du fédéral, et d’autres de la compétence des provinces. Les espèces aquatiques, la plupart des oiseaux migrateurs et les espèces qui se retrouvent sur les terres fédérales, comme dans les parcs nationaux, sont de compétence fédérale. La loi comporte diverses dispositions, tant pour les espèces de compétence fédérale que pour celles de compétence provinciale.

Nous traitons actuellement de toutes les obligations fédérales en matière de protection des habitats aux termes de l’article 58. L’obligation de protection de l’habitat des espèces de compétence provinciale fait l’objet d’une disposition distincte, soit l’article 61. Nous n’avons pas abordé cet aspect.

M. Scarpaleggia : Je vous demande de faire preuve d’indulgence à mon égard. Au tout début de son mandat, la ministre de l’Environnement a pris une décision concernant une grenouille à Candiac.

Mme Becklumb : La rainette faux-grillon.

M. Scarpaleggia : Cela a semblé causer des tensions avec le gouvernement provincial. Cela ne concernait pas des terres fédérales, n’est-ce pas?

Mme Becklumb : Non, les grenouilles relèvent de la province. Désolée, je n’ai pu m’en empêcher.

M. Scarpaleggia : Comment le gouvernement fédéral a-t-il été mêlé à tout cela?

Mme Becklumb : Les provinces ont compétence sur les espèces qui se trouvent sur leur territoire, y compris les grenouilles, et elles doivent les protéger. Toutefois, la Loi sur les espèces en péril comprend ce qu’on appelle un filet de sécurité qui permet au gouvernement fédéral d’intervenir pour protéger une espèce si la province n’assure pas une protection adéquate. Dans ce cas précis, le litige portait sur l’efficacité de la protection des grenouilles par la province, et le fédéral est intervenu et a émis un arrêté d’urgence.

M. Scarpaleggia : C’était une première?

Mme Becklumb : Non. Il est intervenu auparavant dans le cas du tétras des armoises, en Alberta.

Le coprésident (M. Albrecht) : Monsieur Scarpaleggia, maintenant que vous avez obtenu des éclaircissements, êtes-vous prêt à proposer une motion au comité sur les mesures à prendre pour faire progresser ce dossier rapidement?

[Français]

M. Dusseault : L’une des choses qui pourraient être faites, après réflexion, c’est au moins d’informer le Comité de l’environnement et des changements climatiques de la situation. Effectivement, ils font la révision, mais je ne sais pas si c’est tous les cinq ans.

Mme Becklumb : Il s’agit d’une seule révision après cinq ans. C’est déjà fait; il n’y en aura pas d’autres.

M. Dusseault : Ce qu’on peut faire, c’est tout de même d’écrire au Comité de l’environnement et des changements climatiques pour lui faire part de la situation. Bien qu’il n’y ait pas d’obligation de réviser la loi dans un avenir rapproché, le comité pourrait tout de même examiner la situation dont nous lui faisons part; il s’agit d’un manquement dans la Loi sur la protection des espèces en péril. Il pourrait ensuite recommander quelque chose au gouvernement de manière à clarifier la loi et les procédures pour mieux protéger les espèces en péril.

C’est ce que je propose, soit d’informer à tout le moins le comité, au moyen d’une lettre de la part de nos vice-présidents, de la situation qui est inappropriée, selon moi. Il est inacceptable que cela dure encore. Peut-être que le comité pourra prendre la chose en main s’il le désire, mais, au moins, on lui aura donné l’information.

[Traduction]

Le coprésident (M. Albrecht) : Je veux m’assurer d’avoir bien compris, monsieur Dusseault. Concernant la lacune de la loi, vous écririez au Comité de l’environnement pour lui demander de corriger cette lacune, mais votre proposition ne traite pas de la question des 90 jours et des 9 mois. C’est bien cela?

[Français]

M. Dusseault : Il s’agit de lui faire part de l’état de la situation en général, un peu comme le document que nous avons devant nous aujourd’hui. Il ne s’agit pas nécessairement de lui donner des instructions très précises, mais au moins de lui faire état de la situation et de la plupart des problèmes que nous avons cernés. Ensuite, il décidera comment il veut procéder.

[Traduction]

M. Badawey : Corrigez-moi si je me trompe, mais ce comité a présenté en 2008 un rapport dans lequel il faisait état de ses nombreuses préoccupations, dont certaines subsistent encore aujourd’hui. Deuxièmement, une lettre soulevant les mêmes préoccupations a été envoyée en décembre 2017. Ce ne sera donc rien de nouveau pour le ministère.

Nous ne pouvons proposer l’abrogation, mais nous avons une nouvelle occasion — pour la troisième, quatrième ou cinquième fois — de présenter un rapport faisant état de nos préoccupations.

Quels pouvoirs réels avons-nous pour corriger la lacune, d’une part, et pour veiller à ce qu’ils respectent la lettre de la loi, d’autre part?

Mme Borkowski-Parent : Je vais d’abord traiter du deuxième point, qui est de veiller à ce qu’ils respectent la lettre de la loi. Outre le fait d’insister encore une fois sur ce point, il reviendra en fin de compte aux tribunaux de trancher, comme ils l’ont fait dans plusieurs cas où le ministère ne respectait pas exactement...

M. Badawey : Il faudrait donc que leur décision soit contestée.

Mme Borkowski-Parent : Oui.

Toutefois, les travaux de ce comité visent justement à empêcher que les gens aient à faire appel aux tribunaux pour préciser ces questions. Cela dit, le pouvoir contraignant réside à la cour. Comme le ministre Goodale l’a mentionné la semaine dernière, la persévérance a toujours été l’outil le plus puissant du comité.

M. Badawey : Bien sûr.

Mme Borkowski-Parent : En ce qui a trait à l’autorité du comité relativement à la question du non-respect des délais et du non-respect de la loi, cela respecte les critères du comité.

En ce qui a trait à l’écart, il pourrait être visé par le critère 11 du comité qui a trait à une utilisation inhabituelle ou inattendue des pouvoirs que confère la législation habilitante. Ils utilisent les pouvoirs qui leur ont été conférés d’une manière qui n’était pas prévue par la loi. C’est là où le comité…

M. Badawey : Merci.

Puis-je suggérer, monsieur le président, que, comme nous l’avons fait pour la dernière ronde de discussions, nous transmettions une lettre au ministère afin de réitérer et d’exprimer clairement nos préoccupations? Il faut bien expliquer que nous tentons d’assurer une protection et une responsabilisation à l’égard du règlement, surtout s’il est contesté en cour. Ensuite, tout comme nous l’avons fait dans une autre lettre envoyée au même ministère au sujet du dernier dossier, nous pourrions lui dire que nous nous attentons à ce qu’il fixe des échéances et à ce qu’il nous en fasse part. Enfin, nous pourrions lui dire que nous nous attendons à ce qu’il comble l’écart.

s’il est impossible de le faire dans cet environnement, dans le cadre du comité d’examen, alors on peut le renvoyer devant un autre comité. Je crois que la question nous serait tout simplement renvoyée. Nous devons exprimer cette préoccupation. Il faut qu’elle soit abordée.

Enfin, dans la même lettre, il faut dire que nous allons publier un rapport si on ne répond pas à nos attentes.

Le coprésident (M. Albrecht) : Est-ce que vous présentez une motion en ce sens?

J’aimerais qu’on mette en suspens l’idée de M. Dusseault. Nous reviendrons à cette question et peut-être aux deux, mais nous allons aborder cette motion.

Allez-y, monsieur McKinnon.

M. McKinnon : Je ne siège habituellement pas à ce comité, alors je ne connais pas tout le contexte et je ne sais pas quels sont ses pouvoirs. Je me demande simplement si le comité peut demander à un conseiller juridique de recommander des changements législatifs précis afin de combler les écarts, dans le cadre d’un rapport que nous pourrions présenter à un autre comité ou au Parlement.

Le coprésident (M. Albrecht) : Est-ce qu’on pourrait intégrer cela à la lettre? M. Badawey a mentionné trois points, en plus de la menace d’un rapport. Nous pourrions parler de la possibilité de proposer une formulation pour…

M. Badawey : Le député soulève un très bon point. Toutefois, je crois que le ministère sait quelles sont les corrections à apporter. S’il ne le sait pas, alors nous lui rappellerons dans le rapport que nous publierons.

M. McKinnon : Je disais cela dans le but d’accélérer le processus, parce qu’il faut parfois de nombreuses années pour régler ces dossiers. Si nous pouvons accélérer un tant soit peu le processus, cela nous serait utile.

Le coprésident (M. Albrecht) : Seriez-vous en désaccord avec cela?

La sénatrice Stewart Olsen : Je suis d’accord. Cela correspond à la motion de M. Di Iorio d’aujourd’hui — sur la façon de procéder. L’uniformité est toujours de mise. De plus, je ne voudrais pas que notre personnel perde du temps à préparer un rapport qui ne sera pas publié. Je propose donc que nous maintenions notre position.

M. Badawey : C’est un très bon point, madame la sénatrice.

M. Diotte a dit plus tôt que nous allions transmettre un message au ministère, sans égard au gouvernement, au parti ou à l’organe directeur du moment. En termes simples, le comité envoie un message clair aux ministères : nous ne sommes pas ici pour perdre notre temps et nous avons des attentes.

Je crois que le protocole doit être ainsi : nous transmettons les lettres et nous lançons un message — une menace ou un avertissement, appelez cela comme vous le voulez — pour montrer que nous avons appris notre leçon la dernière fois et que nous ne demanderons pas à notre personnel de prendre du temps pour rédiger un rapport et ensuite transmettre une autre lettre. Nous allons plutôt transmettre cette lettre dès le départ.

Je crois que John Oliver a soulevé ce point lorsque nous avions discuté de l’envoi d’un rapport ou non, par rapport à une lettre.

Je crois qu’à l’avenir, la directive du comité pourrait être la suivante : lorsque nous sommes confrontés à ces enjeux, nous allons transmettre une lettre qui fait état de nos préoccupations, tout comme nous l’avons fait par le passé, mais qui expliquera très clairement au ministère que s’il ne répond pas à nos attentes, nous publierons un rapport ou une révocation. Bien sûr, nous respecterions cette marche à suivre en ce qui a trait aux attentes, qu’on y réponde ou non.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je vais tenter de résumer vos propos. La proposition ou la motion veut que nous transmettions une lettre au ministère pour lui faire part de nos préoccupations relatives aux délais excessifs associés à la désignation des espèces en péril et à la présentation connexe, et à la façon d’aborder la question, pour lui proposer des façons de combler l’écart dans la loi et pour lui faire part de la possibilité que nous produisions un rapport. Nous ne pouvons pas révoquer la loi, mais nous pouvons produire un rapport.

Mme Borkowski-Parent : J’aimerais préciser une chose : bien sûr, le Parlement est le seul à pouvoir combler l’écart dans la loi. Cela ne relève pas du ministère, mais bien du Parlement.

La seule chose que le ministère peut faire dans l’intervalle, c’est de changer sa pratique de fiction juridique, par l’entremise de laquelle le ministère « arrête le temps » jusqu’à ce qu’il décide du moment où il transmettra l’évaluation au gouverneur en conseil.

Pour ce qui est de combler l’écart, je tiens à préciser qu’il revient uniquement au Parlement d’adopter la loi, mais que le ministère pourrait modifier sa pratique dans l’intervalle.

Le coprésident (M. Albrecht) : Vous soulevez un bon point. Je crois que nous voudrons intégrer cela à la lettre. Je ne crois pas qu’il y ait un désaccord à ce sujet.

Sommes-nous tous d’accord avec cette orientation générale? D’accord. Est-ce que quelqu’un s’y oppose?

J’aimerais revenir à M. Dusseault. Le comité est-il d’avis qu’il serait judicieux d’informer le Comité de l’environnement, en plus d’envoyer la lettre au ministère? Je crois personnellement qu’il s’agit d’une très bonne idée et que nous pourrions boucler la boucle, en quelque sorte, en faisant appel au Comité de l’environnement… J’ai siégé à ce comité.

La sénatrice Stewart Olsen : Et au Sénat également.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je n’ai pas entendu votre point, monsieur Badawey.

M. Badawey : Voyons ce qu’il nous dira.

La sénatrice Stewart Olsen : J’ai été quelque peu préoccupée lorsque j’ai vu, dans ce troisième rapport, qu’on avait recommandé que le comité sénatorial permanent réalise une étude, qui ne semble pas avoir été faite. Je crois que le Sénat devrait être plus vigilant en ce qui a trait aux recommandations du comité.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je crois que, de façon générale, nous voulons transmettre une lettre au ministère et voir quelles mesures seront prises. S’il ne se passe rien… Monsieur Badawey?

M. Badawey : Je crois que M. Dusseault a soulevé un très bon point et je crois que nous pourrions en tenir compte pour notre orientation future : il faut profiter des comités permanents et leur transmettre certains de ces dossiers afin qu’ils approfondissent le travail. Soyons réalistes : nous traitons de règlements; nous n’irons pas plus loin que cela.

Cela dit, dans le cas présent, attendons de voir ce qui sera présenté au comité. Ainsi, si nous procédons avec le rapport, il sera renvoyé au comité afin qu’il approfondisse la question.

Le coprésident (M. Albrecht) : Y a-t-il consensus pour que nous attendions une réponse du ministère avant d’informer le comité? Aimeriez-vous que nous informions le Comité de l’environnement?

Mme Borkowski-Parent : J’aimerais obtenir une dernière précision. Nous avons affaire à deux ministères. À titre informatif, le ministère des Pêches a été beaucoup plus engagé et a réalisé des travaux cruciaux sur l’habitat, contrairement au ministère de l’Environnement. Je dois savoir à qui j’envoie cette lettre : aux deux ministères ou à un seul?

Le coprésident (M. Albrecht) : Je dirais que ce sont les deux, mais c’est M. Badawey qui a présenté la motion.

M. Badawey : Ce sont les deux.

Le coprésident (le sénateur Day) : Serait-il possible de monter l’un contre l’autre?

Mme Borkowski-Parent : Je ne suis pas d’accord avec cela.

M. Dusseault : Je ne suis pas contre l’idée d’attendre, mais je ne suis pas certain que nous obtenions réponse des deux ministères. Nous pouvons attendre, mais je vais m’assurer que mes collègues soient bien au courant de la situation.

Le coprésident (M. Albrecht) : Voulez-vous en faire une motion, monsieur Dusseault? Nous allons présenter la motion à titre de comité plutôt que de tenter de discerner le point de vue de chaque membre.

M. Dusseault : Je propose que nous transmettions une lettre au Comité permanent de l’environnement et au Comité permanent des pêches et des océans afin de les aviser de la situation dont nous sommes au courant.

Le coprésident (M. Albrecht) : Voulez-vous inclure les homologues du Sénat?

M. Dusseault : Oui.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je ne sais pas desquels il s’agit.

La sénatrice Stewart Olsen : Énergie et environnement.

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous allons ajouter cela à la motion et les aviser par écrit de nos préoccupations.

Y a-t-il discussion au sujet de cette motion? Je vois qu’il y a un certain désaccord, mais c’est ainsi que fonctionnent les comités.

Le sénateur Woo : À des fins d’efficacité et d’équivalence, vous pourriez aussi inclure le Comité sénatorial permanent des pêches et des océans, puisqu’il y a deux comités du côté du Sénat.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je compte sur nos analystes et nos conseillers pour veiller à ce que les ministères et comités appropriés reçoivent l’information, si la motion est adoptée.

M. Dusseault : Ce serait seulement pour les aviser de ce qui s’est passé au cours des dernières années et même des dernières décennies. Nous ne voulons pas donner de directive aux comités; nous voulons simplement les aviser de la situation. Ils pourront faire ce qu’ils voudront de cette information. Le problème réside dans la loi, en fait, alors je crois qu’il est très important d’aviser les comités de la situation.

Le coprésident (M. Albrecht) : Comme l’a fait valoir notre conseillère juridique principale, il reviendra au Parlement de modifier la loi en fonction des recommandations du comité.

Êtes-vous d’accord avec l’orientation générale de la motion présentée par M. Dusseault? Quelqu’un s’y oppose-t-il? La motion est adoptée.

Voulez-vous discuter davantage des trois points à l’ordre du jour, que nous avons abordé comme un tout?

Mme Borkowski-Parent : Non. C’est bon.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je crois que c’était la meilleure chose à faire, puisque les points étaient très similaires. Je vous remercie d’avoir fait une proposition en ce sens.

(La séance est levée.)