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Délibérations du Comité mixte permanent
d'Examen de la réglementation

Fascicule No. 34 - Témoignages du 26 avril 2018

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OTTAWA, le jeudi 26 avril 2018

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation se réunit aujourd’hui, à 8 h 30, en séance publique et à huis clos, pour faire l’examen de textes réglementaires.

Le sénateur Joseph A. Day et M. Harold Albrecht (coprésidents) occupent le fauteuil.

Témoignages de représentants du ministère de la Justice

(ACCESSIBILITÉ DES DOCUMENTS INCORPORÉS PAR RENVOI)

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous accueillons avec nous aujourd’hui des témoins du ministère de la Justice. Ils ont été invités pour discuter des nouvelles exigences dans les textes réglementaires. Les trois principes que nous examinerons aujourd’hui sont l’accessibilité et ce qu’elle signifie en termes de langues officielles, de coûts, et de la question de savoir si toutes les versions seront accessibles aux personnes qui ont besoin de les consulter.

Bienvenue et merci, madame Khanna et madame Pledge, d’être avec nous aujourd’hui. Nous entendrons d’abord vos remarques liminaires et nous passerons ensuite aux questions des membres du comité.

Mala Khanna, sous-ministre adjointe déléguée, Secteur du droit public et des services législatifs, ministère de la Justice Canada : Bonjour. Merci beaucoup de nous avoir invitées à discuter de ces questions importantes aujourd’hui. Je m’appelle Mala Khanna, et je suis sous-ministre adjointe déléguée du Secteur du droit public et des services législatifs au ministère de la Justice. Je suis accompagnée de Patricia Pledge, avocate-conseil, Direction des services législatifs du ministère de la Justice.

Nous sommes vraiment ravies d’avoir l’occasion de discuter des questions soulevées dans le Rapport n^o 90 concernant l’accessibilité des documents incorporés par renvoi aux règlements fédéraux.

Dans son rapport, le comité a observé que l’utilisation des documents incorporés par renvoi aux règlements fédéraux est de plus en plus fréquente. Le ministère de la Justice a aussi remarqué la même tendance. Au fur et à mesure que se complexifie le contexte réglementaire, le recours à cette technique devient une partie essentielle d’un système réglementaire intégré.

C’était l’un des facteurs déterminants à l’appui des modifications apportées à la Loi sur les textes réglementaires en 2015. En fait, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a notamment recommandé qu’on garantisse l’accès à cette technique dès 2004. C’est une question qui s’échelonne sur de nombreuses années.

[Français]

Par le fait même, les régulateurs qui utilisent cet outil ont des obligations qui découlent de cette utilisation. C’est pour cette raison qu’un élément central des modifications à la Loi sur les textes réglementaires comprenait l’édiction d’une disposition exigeant de l’autorité réglementaire qu’elle veille à ce que les documents incorporés par renvoi soient accessibles. Votre comité a reconnu à l’époque qu’il s’agissait d’une avancée importante.

[Traduction]

Bien que nos vues respectives sur ce que la Loi sur les textes réglementaires exige en matière d’accessibilité puissent différer, nous comprenons et partageons l’intérêt continu du comité en ce qui concerne l’accessibilité des documents incorporés. Le gouvernement a étudié avec soin la question de l’accessibilité.

Comme il a été dit lorsque la Loi sur l’incorporation par renvoi dans les règlements a été adoptée en 2015, compte tenu de la vaste gamme de documents incorporés par renvoi dans la réglementation fédérale, le Parlement a pris la décision d’adopter une approche souple à l’égard de ce qu’on entend par accessible.

On a trouvé un équilibre. L’approche adoptée dans la Loi sur les textes réglementaires rend clairement l’obligation expresse et contraignante. L’approche souple veille aussi à ce que ce soit une exigence neutre sur le plan technologique, et on évite les exigences prescriptives pour éviter de faire obstacle à l’innovation.

[Français]

Cela dit, la position du gouvernement demeure qu’un document est accessible lorsque l’administré, avec un effort raisonnable, peut obtenir copie du document et que le document en soi est intelligible. La position du gouvernement demeure également qu’un document doit être incorporé dans les deux langues officielles à moins qu’il y ait une justification légitime, aussi appelée une « raison légitime », pour l’incorporer dans une seule langue officielle. Les justifications légitimes sont, par exemple, lorsqu’une norme est particulièrement technique ou qu’elle est modifiée fréquemment, rendant ainsi sa traduction difficile, ou lorsque la norme vise l’harmonisation ou la coopération entre les gouvernements.

[Traduction]

Monsieur le président, vous avez demandé que le ministère de la Justice compile une liste de tous les documents incorporés par renvoi avec des renseignements supplémentaires, dont la source du document, les langues dans lesquelles ils sont disponibles et les coûts, le cas échéant.

Le ministère de la Justice a consacré des ressources importantes à répondre à cette requête. Comme il a été convenu dans les discussions avec l’avocat général de votre comité, nous avons concentré nos efforts sur quatre principaux organismes de réglementation : Environnement et Changement climatique Canada, Transports Canada, Santé Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments.

[Français]

Pour faire suite à la demande du comité, c’est avec plaisir que nous vous remettons deux listes qui comportent les documents incorporés par renvoi en date du 31 décembre 2017. Comme nous le mentionnions dans la lettre accompagnant les deux listes, la plus longue des deux représente les données brutes sur lesquelles nous travaillons. Il s’agit d’une compilation de tous les règlements des quatre régulateurs en cause qui utilisent la technique de l’incorporation par renvoi. Nous n’avons pas été en mesure de vérifier l’exactitude de ces données. Il ne faut donc pas s’y fier. Il est presque certain que cette liste contient des inexactitudes. Nous l’avons partagée avec vous afin d’illustrer ce que nous avons accompli jusqu’à présent.

[Traduction]

Nous avons aussi fourni une courte liste qui donne un échantillon représentatif des quatre grands organismes de réglementation. Nous avons fait bien attention de nous assurer qu’il est exact et représentatif des types de documents incorporés par renvoi pour chacun de ces grands organismes de réglementation.

Cet échantillon représentatif se compose de quelque 85 documents incorporés. Pour vous donner du contexte, il représente environ 6 p. 100 des données contenues dans la liste plus longue et environ 1 p. 100 de toute la réglementation fédérale.

Bien qu’il n’offre pas suffisamment de données pour tirer des conclusions fermes, il illustre les divers documents incorporés dans la réglementation fédérale.

Même 70 p. 100 des quelques documents que nous avons ici et qui, encore une fois, ne représentent qu’un échantillon, sont bilingues, soit 56 documents sur 85, tandis que 30 p. 100, ou 29 documents sur 85 incorporés par renvoi sont unilingues.

Dix-sept pour cent, ou 15 documents sur 85, sont générés par l’organisme de réglementation même.

Vingt-deux pour cent, ou 19 documents sur 85, sont des renvois à la loi provinciale ou territoriale.

Trente-neuf pour cent, ou 33 documents sur 85, proviennent de sources américaines ou internationales.

Pour les documents qui ont un coût, le prix le plus élevé était de 485 $, mais au moins 70 p. 100 des documents étaient disponibles sans frais, ou 59 documents sur 85.

[Français]

Cette liste vous donne des renseignements utiles, mais en ce qui concerne la langue et les coûts, les chiffres ne peuvent révéler si un document est disponible sans frais en mode « lecture seule », et si l’autorité réglementaire prend d’autres mesures pour veiller à ce que le document soit disponible. Cette liste ne contient aucune information quant à savoir s’il existe une raison légitime qui justifierait l’incorporation dans une seule langue officielle. Elle n’indique pas non plus s’il existe d’autres normes disponibles, peut-être à coûts moindres, ni si la norme est la plus à jour.

[Traduction]

La liste est un simple aperçu qui donne des renseignements et des données. C’est une petite partie de la vue d’ensemble.

Le ministère de la Justice examine la réglementation proposée, y compris toute incorporation par renvoi, conformément aux articles 3 et 18.1 de la Loi sur les textes réglementaires afin de prodiguer des conseils sur les questions juridiques entourant l’utilisation de la technique, y compris des conseils concernant l’accessibilité. Au bout du compte, c’est à l’organisme de réglementation qu’il revient de décider s’il y a lieu ou non d’utiliser la technique et si son utilisation fait avancer ou non les objectifs réglementaires.

Conformément à l’article 18.3 de la Loi sur les textes réglementaires, l’organisme de réglementation doit s’assurer que les documents qu’il incorpore sont accessibles. C’est une obligation véritable, mais ce qu’elle signifie différera d’une affaire à l’autre. À titre d’exemple, lorsque les documents incorporés sont des lois provinciales, l’organisme de réglementation ne doit pas prendre de nombreuses mesures pour s’assurer qu’il est accessible. Dans les cas où le document qui est incorporé par renvoi est généré par l’organisme de réglementation en tant que tel, le document sera toujours disponible sans frais et facilement accessible sur le site web du ministère dans les deux langues officielles.

Bien que certains documents soient assujettis à la protection du droit d’auteur et qu’il faille payer des frais pour y accéder, dans bien des cas, ces normes pouvant être achetées pourraient aussi être disponibles sans frais en format « consultation seulement » ou « lecture seule », ou l’organisme de réglementation pourrait prendre d’autres mesures pour s’assurer que le document est accessible.

La Direction des services législatifs et l’Unité des services juridiques ministériels au ministère de la Justice sont conjointement responsables de l’examen de la réglementation proposée, et elles examinent ensuite le document qu’on propose d’incorporer par renvoi pour passer en revue des questions d’accessibilité et le contenu du document afin de s’assurer qu’il est autorisé à faire partie de la réglementation. Au besoin, on consulte aussi la Direction des langues officielles au ministère de la Justice pour demander conseil sur la question de savoir si une proposition d’incorporation unilingue par renvoi est acceptable dans n’importe quel cas. Toutes les parties du ministère travaillent ensemble pour s’assurer qu’on prodigue les meilleurs conseils à un organisme de réglementation qui propose d’incorporer un document dans le cadre de son système de réglementation.

L’exercice de dressage de liste a été informatif pour le ministère et le gouvernement. Il nous donne un aperçu de la complexité de l’interaction de la réglementation fédérale avec les mesures législatives provinciales, les mesures législatives de nos partenaires commerciaux, y compris les États-Unis, le recours aux normes nationales et internationales, qui contribuent à l’harmonisation réglementaire, l’accès à l’expertise, et la réalité de la technique pour la collectivité réglementée et le public.

Comme le mentionne la réponse du gouvernement, nous travaillons avec le Secrétariat du Conseil du Trésor afin de cerner des occasions de mettre au point des pratiques exemplaires pour améliorer l’accessibilité. Grâce à cela et à d’autres initiatives en cours en matière de réglementation, nous nous retrouvons en temps opportun dans une situation qui nous permet de recueillir de l’information et d’élaborer des politiques. De façon plus générale, le Secrétariat du Conseil du Trésor s’intéresse à la façon dont la technique de l’incorporation par renvoi est utilisée dans la réglementation fédérale actuelle par le biais de l’intelligence artificielle et de l’analyse sémantique. Cela nous renseignera sur la fréquence d’utilisation de cette technique.

[Français]

Nous grandirons des leçons apprises lors de la création de cette liste. Nous l’utiliserons pour orienter nos travaux sur les développements futurs de l’incorporation par renvoi et pour guider notre dialogue avec les organisations qui élaborent les normes et avec les autorités réglementaires. Cela fera partie des initiatives de réforme réglementaire.

Nous vous remercions et sommes prêts à répondre à vos questions.

[Traduction]

Le coprésident (M. Albrecht) : Merci beaucoup pour votre exposé. À l’avenir, ce serait bien que les membres du comité aient une copie papier de vos notes, surtout si vos propos contiennent une telle quantité de faits et de chiffres, comme ceux d’aujourd’hui. Sans référence, il est difficile pour nous de faire des observations sur les chiffres que vous avez évoqués. Vous pourriez peut-être nous donner une copie de vos notes ultérieurement. Cela nous aiderait beaucoup.

Mme Khanna : Je le ferai avec plaisir.

Le coprésident (M. Albrecht) : Merci. Nous allons passer aux questions des membres du comité. Faites-moi signe si vous souhaitez prendre la parole.

[Français]

M. Dusseault : Merci de votre présence ce matin pour discuter de ce sujet qui a été longuement débattu à la Chambre des communes. En ce qui concerne le projet de loi sur l’incorporation par renvoi, plusieurs préoccupations ont été soulevées au sein du comité, et vous avez mentionné plusieurs d’entre elles.

D’abord, dans la liste que vous nous avez fournie aujourd’hui, si on regarde le premier exemple, certains documents peuvent coûter jusqu’à 450 $. À partir de quel montant jugez-vous qu’un document est trop dispendieux? Quels sont les critères quantitatifs ou qualitatifs qui déterminent l’accessibilité?

[Traduction]

Mme Khanna : Merci de me poser cette question. Il s’agit d’une approche contextuelle et souple par rapport à ce qui est accessible, et notre position est qu’un document peut encore être accessible, même si cette accessibilité implique un coût raisonnable. Cette décision appartiendra à l’autorité réglementaire, qui tiendra compte de tous les facteurs pertinents.

[Français]

M. Dusseault : Je suis surpris du fait qu’une telle liste n’existe pas déjà et que vous avez travaillé fort à la création de cette liste partielle. Je suis surpris que, au sein du gouvernement du Canada, il n’y ait aucune autorité centrale qui puisse connaître l’état de la situation des incorporations par renvoi, et ce, dans toutes les réglementations canadiennes fédérales.

Est-ce que ce serait à tout le moins envisageable? À moins que vous me disiez que c’est déjà fait, mais avec la réponse que vous nous donnez aujourd’hui, j’en serais très surpris, étant donné que vous avez dit qu’il était instructif et parfois même difficile de créer une telle liste.

Au Canada, peut-on envisager la création d’une autorité centrale qui pourrait vérifier à la fois l’état des incorporations, les prix et l’accessibilité? Pensez-vous que cela pourrait améliorer notre système?

[Traduction]

Mme Khanna : Ce que je peux dire, c’est que la création de cette liste a demandé énormément de travail. La caractérisation de l’incorporation par renvoi est une tâche plus facile que de vérifier tout afin de déterminer les coûts et de voir ce qui est offert dans les deux langues officielles.

Nous sommes d’accord, cela s’est révélé être un exercice utile, mais il s’agit d’un environnement très dynamique. Avec l’incorporation par renvoi ambulatoire, nous constatons qu’il y a — et c’est la raison d’être de la technique — un changement. Alors, le maintien à jour de cette liste ou de cette base de données se révèlera très exigeant.

Comme je l’ai dit, en travaillant avec le Conseil du Trésor, nous espérons vraiment améliorer la compréhension que nous avons de l’utilisation de l’incorporation par renvoi, mais pour le moment, c’est ce que nous avons.

[Français]

M. Dusseault : Est-ce qu’il y a au moins quelqu’un dans chaque ministère qui fait un suivi de l’accessibilité de chaque incorporation? Par exemple, si aujourd’hui le prix est de 450 $, est-ce qu’au fil du temps quelqu’un va s’assurer que ce n’est pas devenu 950 $ ou que ce n’est pas rédigé seulement en allemand? Y a-t-il un certain suivi qui se fait? Le cas échéant, pourquoi est-ce aussi difficile d’obtenir des listes?

[Traduction]

Mme Khanna : Le ministère de la Justice donne des conseils juridiques dans le contexte de son examen aux termes de la Loi sur les textes réglementaires, et l’accessibilité est l’un des aspects visés par ces conseils. Il y a donc cet examen qui est fait dans ce contexte afin d’assurer que ce soit accessible, que le terme « accessible » soit défini, encore une fois, en fonction du contexte.

Le sénateur Woo : Merci de votre témoignage.

Je constate qu’au cœur de cette question de l’incorporation par renvoi, il y a la complexité grandissante des règlements et l’interconnectivité des règlements à l’échelle mondiale. Or, je crois que la complexité grandissante tient aussi à certains changements technologiques qui se sont produits dans le monde et qui peuvent nous aider à composer avec certains de ces problèmes. J’aimerais que vous nous parliez un peu plus des efforts déployés pour intégrer la technologie — pour procurer un accès plus rapide et plus facile aux documents évoqués dans la loi —, mais aussi pour vous aider à suivre les textes de loi qui utilisent cet outil qu’est l’incorporation par renvoi.

Je crois que la technologie peut nous aider à remédier à un certain nombre des problèmes auxquels nous sommes confrontés, et j’aimerais vous entendre sur l’ampleur des efforts déployés à cet égard.

Mme Khanna : Je pense que la technologie en est une grande partie et qu’elle peut nous aider à mieux comprendre ce que nous avons et la façon dont nous accédons au matériel incorporé par renvoi. Les organismes chargés d’élaborer des normes jouent un rôle important là-dedans, et je sais que l’accès en lecture seule est offert dans de nombreux cas.

Je crois que l’intelligence artificielle et l’analyse sémantique nous permettront de mieux saisir toute la portée du recours à l’incorporation par renvoi.

Patricia, aimeriez-vous ajouter quelque chose?

Patricia Pledge, avocate-conseil, Direction des services législatifs, ministère de la Justice Canada : Vous n’avez pas tort de dire que le Conseil canadien des normes et les organismes responsables de l’élaboration des normes au Canada sont très sensibles à la question de l’accessibilité et qu’ils travaillent, comme le disait Mme Khanna, à améliorer l’accès à leurs normes en lecture seule. La technologie est effectivement en train de changer la façon dont les responsables de la réglementation s’assurent que l’exigence d’accessibilité est respectée, et je crois qu’elle permettra d’atténuer certaines des préoccupations, mais pas de régler tous les problèmes.

Le sénateur Woo : Au sein de l’administration publique, à qui appartient-il de trouver et de déployer les technologies le mieux à même d’améliorer et d’élargir l’accessibilité à ces documents? Je sais que le Conseil canadien des normes et l’ISO travaillent chacun de leur côté pour leurs documents, mais, de toute évidence, ces renvois concernent une gamme beaucoup plus vaste de documents qui vont bien au-delà des seules questions de normes.

Mme Khanna : Je dirais que c’est un partenariat. Les autorités responsables de l’élaboration des règlements elles-mêmes y travaillent; idem pour les organismes d’élaboration des normes. Le ministère de la Justice y travaille aussi, et le Secrétariat du Conseil du Trésor participe à la supervision de tout le processus réglementaire.

Le sénateur Woo : À mon avis, si on laisse cela aux ministères individuels, je crains qu’il ne se fasse pas grand-chose, ou que les choses aillent tout de travers. Par conséquent, je crois qu’il serait peut-être bon, dans une certaine mesure, d’avoir un effort centralisé pour examiner cet enjeu comme s’il s’agissait d’un problème pangouvernemental nécessitant une réponse pangouvernementale.

M. Di Iorio : Merci à vous deux pour vos présentations.

L’incorporation par renvoi est une technique de rédaction qui s’est révélée très utile au fil des ans, surtout lorsqu’il s’agit de rédiger des règlements ou des directives, puisque, à l’évidence, cela nous permet d’éviter la condition lourde d’avoir constamment à faire des modifications. De surcroît, les modifications portent souvent sur des domaines techniques.

Cependant, une chose dont je n’ai pas entendu parler, mais qui m’apparaît pourtant cruciale — et il doit y avoir des modifications en profondeur à cet égard —, c’est que lorsque vous touchez à des choses comme celle-là, il faut toujours procéder en fonction des utilisateurs. Le seul point de vue que j’entends, c’est celui des personnes qui réglementent, des personnes qui exercent le pouvoir d’établir des règlements. C’est dans la nature humaine de toujours chercher à se faciliter les choses pour soi-même : nous allons travailler et à 20 heures, il sera temps de rentrer à la maison; nous travaillons depuis 6 heures ce matin et nous devons terminer cela; nous y travaillons depuis trois mois, huit mois, parfois, depuis dix ans. Mais nous devons en venir à bout.

Le problème, c’est que l’on ne tient pas compte du point de vue de l’utilisateur. Il devrait être indiqué de manière explicite que quand vous êtes sur le point de démarrer la machine, vous devriez faire une pause. Il y aurait peut-être lieu de recourir à un groupe de concertation, de faire venir des gens de l’industrie ou de tenir des audiences en disant : « Voici comment nous avons l’intention de procéder. Avez-vous des suggestions à nous faire? Allez-vous être en mesure de trouver ce que vous cherchez? Allez-vous être en mesure d’y accéder? Vos concitoyens sauront-ils se débrouiller? » C’est fondamental.

Vous êtes des personnes extrêmement compétentes. Nous sommes très fiers de vous avoir comme fonctionnaires, mais vous ne pouvez pas penser, comme vous venez de le dire, au nombre infini de circonstances. Il faut garder une certaine flexibilité. Vous ne pouvez pas tout prévoir. Et si vous ne faites pas cela en fonction de la vie de tous les jours des Canadiens, vous faites obstacle aux libertés individuelles. Vous gênez l’économie et vous n’aidez pas les personnes bien intentionnées qui veulent accomplir quelque chose, mais sans pouvoir arriver à leurs fins.

Alors, je crois qu’il vous faut retourner à la table à dessin et envisager les choses du point de vue de l’utilisateur. C’est fondamental.

Maintenant, puisque l’on parle de l’utilisateur, rappelons qu’il y a deux langues officielles; c’est la loi. Parfois nous parlons anglais, parfois nous parlons français. C’est la réalité. Et je peux comprendre qu’il puisse y avoir des situations où il ne serait pas réaliste d’imposer que les choses soient traduites. Il y a des dispositions qui empêchent cela, mais dans ces cas-là, il faut une justification, il faut prévoir une forme de guide ou certaines ressources qui vont permettre à l’utilisateur de composer avec la situation.

Mme Khanna : Je vais d’abord répondre à la première question. Je peux vous affirmer que les autorités réglementaires pensent énormément en fonction des besoins des utilisateurs. Les parties réglementées ont la possibilité de formuler des commentaires sur les règlements proposés et elles sont consultées quant à l’élaboration des normes. Et elles dépendent des normes. Ce qu’elles recherchent dans la loi, c’est l’utilisation de l’incorporation par renvoi, car dans beaucoup de cas, cela leur facilitera le travail à elles aussi. Bref, elles participent à l’élaboration des normes et elles sont consultées.

M. Di Iorio : Comme je l’ai indiqué, je n’essaie pas de dire que les utilisateurs vont remettre en question l’incorporation par renvoi, car ce n’est pas de cela que nous parlons. Nous parlons de l’accessibilité à ces renvois, ce qui est complètement différent.

À l’heure actuelle, les personnes qui interagissent disent : « Nous sommes d’accord avec l’incorporation par renvoi. » Je l’ai mentionné dans ma déclaration liminaire, mais comment vont-ils se débrouiller dans deux, quatre ou six ans?

En passant, ce ne sont pas les mêmes représentants qui sont devant vous, et ils doivent trouver une façon d’accéder à l’information. Nous devons faire les choses en fonction de leur point de vue et il faut qu’il y ait un processus officiel qui permettra de quantifier et de qualifier l’énergie, les ressources, le temps et le degré de savoir-faire requis pour accéder à cette information.

Le coprésident (M. Albrecht) : Il y a deux choses dont nous essayons de débattre. Je suis d’accord avec ce que dit M. Di Iorio, que l’une des façons d’envisager les choses, c’est d’adopter le point de vue de l’utilisateur. Si quelqu’un d’une nouvelle compagnie du domaine de la santé veut mettre au point un nouveau produit, il s’adressera à l’Agence canadienne d’inspection des aliments ou à Santé Canada. Si le terme « flexible » est celui qu’on utilise, comment cette personne saura-t-elle ce qui est en place? Et le document est-il offert en français? Est-il offert gratuitement? Ce sont les trois choses que nous tentons d’établir, afin d’éviter de mettre des bâtons dans les roues à ceux qui souhaitent mettre de l’avant un nouveau produit ou une nouvelle idée.

M. Oliver : J’ai deux questions sur le document que vous avez préparé, et quelques questions d’un autre ordre.

Dans la documentation que nous a fournie notre avocat général, il était indiqué que vous vous êtes servi de 25 règlements, mais vous faites référence à 85 documents. Alors, je présume que pour les 25 règlements que vous avez examinés, 85 documents étaient incorporés par référence. Est-ce exact?

Mme Khanna : Oui, c’est exact.

M. Oliver : Comme je suis un comptable agréé de formation, j’ai fait des échantillonnages représentatifs dans une vie antérieure. Vous avez dit que cela était un échantillonnage représentatif, mais j’objecterais qu’avec les quelque 1 750 règlements fédéraux qui existent, un échantillonnage de 25 ne vous fournit aucune certitude.

Je ne sais pas comment vous avez choisi cet échantillon, comment vous avez fait un choix aléatoire parmi ces 1 750 règlements pour assurer le caractère aléatoire, justement, de l’échantillonnage. Sauf qu’un échantillon de 25 sur 1 750 vous donne un intervalle de confiance d’environ 45 p. 100, ce qui signifie que vous n’obtiendriez jamais les mêmes résultats deux fois si vous répétiez l’exercice. Ce n’est tout simplement pas fiable. Je ne crois pas que ce soit un échantillon représentatif; ce n’est rien de plus qu’un portrait des 25 règlements que vous avez choisi d’examiner.

Cela dit, et après avoir examiné ce que vous avez trouvé, je remarque que vous parlez d’une approche souple, d’une exigence neutre sur le plan technologique, d’un accès d’une raisonnable facilité, de l’intelligibilité des documents, et vous faites mention d’une exception quant au caractère bilingue de certaines sections. On ne dit rien sur les coûts. Y a-t-il des lignes directrices en ce qui concerne l’abordabilité de l’exercice? Je crois que cette question a été posée. Je ne vous ai pas entendue. L’impression que cela donne, c’est que cette question d’abordabilité dépend des paramètres particuliers de chaque règlement.

Mme Khanna : Oui, c’est exact. Il n’y a pas de plafond. Chaque cas est unique, et la décision d’imposer des coûts est prise par l’autorité réglementaire en fonction du contexte.

M. Oliver : Que se passe-t-il sur le plan législatif? Se demande-t-on jamais si la question du prix constitue un enjeu, ou s’entend-on pour dire qu’il est acceptable que des frais soient imposés pour certains documents incorporés par renvoi?

Mme Khanna : La loi exige l’accessibilité, et la position du gouvernement est que pourvu qu’il s’agisse de coûts raisonnables — et « raisonnable » est compris dans le contexte où vous devez payer pour les documents —, l’accès est jugé convenable et raisonnable.

M. Oliver : Merci.

Deuxièmement, des 85 documents « incorporés » que vous avez trouvés, y en a-t-il qui ont été retirés de la circulation ou qui ne sont plus accessibles en ligne? Certains documents que nous a fournis notre avocat général renvoyaient à DORS/2008-197, aux termes duquel 16 des 36 normes de tierces parties avaient été retirées de la circulation et n’étaient pas accessibles. Parmi les 25 règlements et 85 documents dont vous faites état, avez-vous constaté que certains documents de référence n’étaient plus disponibles?

Mme Pledge : Nous avons effectivement trouvé un cas où la norme n’était plus accessible à la source. Si vous allez à la courte liste, c’est la troisième entrée de la page 17. L’annexe n’était plus accessible à la source.

M. Oliver : Qu’aurait-il fallu faire? Je présume qu’il n’est pas approprié qu’un règlement renvoie à un document qui n’existe plus. Quel serait le mécanisme approprié dans ces cas-là? Appartient-il au ministère de se rendre compte que son document de référence n’est plus là ou faut-il que notre comité continue à essayer de repérer ce type de situation? Quel serait le mécanisme approprié à cet égard?

Mme Khanna : Nous en avons informé le ministère concerné, et c’est lui qui devra regarder cela de plus près et faire les démarches appropriées pour rectifier la situation.

M. Oliver : Si notre comité n’avait pas posé la question et n’avait pas examiné les documents, ces absences seraient passées inaperçues. Il est difficile de tirer des conclusions parce que ce n’est pas un échantillon représentatif, mais je peux présumer qu’un pourcentage assez important — peut-être 10 p. 100 — des documents incorporés ne sont plus trouvables ou accessibles. Que faut-il faire? Devons-nous laisser les choses aller en espérant que vous allez envoyer une note à tous les ministères pour leur demander de vérifier cela, puis d’attendre que cela quitte notre esprit? Comment pouvons-nous nous assurer que ces choses ne se reproduisent plus dorénavant?

Mme Khanna : Je ne peux vous assurer que cela ne se produit pas plus fréquemment. C’est l’une des raisons qui font que cet exercice aura valu la peine. Les membres du public ou le ministère lui-même peuvent aussi écrire pour signaler les problèmes qu’ils ont pu avoir en essayant d’accéder aux documents pour leurs propres besoins.

M. Oliver : La réponse que j’ai entendue, c’est que c’est vraiment au public de détecter ces problèmes; à moins que vous ne trébuchiez dessus, c’est au public de les signaler.

Mme Khanna : Il n’existe aucun procédé systématique à cet égard, mais je crois que nous nous fierions à l’Organisme d’élaboration de normes, ou à tout autre intervenant ou acteur pertinent dans le processus. Le cas échéant, ce genre de signalement ne manquera pas d’intéresser les ministères. Dans ce cas particulier, c’est notre travail qui nous a permis de repérer cette anomalie.

M. Oliver : Pourriez-vous recommander au comité un processus comportant une forme d’examen continu des 1 750 règlements et plus — et en croissance rapide — pour faire en sorte que certains de ces problèmes soient détectés plus rapidement?

Mme Khanna : Il va sans dire que nous réfléchissons toujours à des moyens en ce sens.

M. Oliver : Pouvez-vous proposer des choses quant à la forme que prendraient ces recommandations?

Mme Khanna : Sur le processus? Pas à l’heure actuelle. Je préférerais y revenir ultérieurement.

Mme Pledge : Il pourrait être utile de parler un peu du travail qu’accomplit le Conseil canadien des normes.

En général, chaque autorité réglementaire a la responsabilité de s’assurer que les documents qui sont incorporés par renvoi sont accessibles et qu’ils le demeurent. J’imagine que chaque ministère a son propre processus de suivi à l’interne.

De plus, le Conseil canadien des normes collabore avec les ministères pour trouver les normes qui sont désuètes dans les règlements. Ils le font par différentes analyses sémantiques et l’intelligence artificielle. Ces types de travaux font en sorte que les ministères sont au courant lorsque l’un de leurs renvois peut poser problème. Par la suite, le ministère est responsable de faire la mise à jour.

M. Oliver : Si je comprends bien, ce que vous dites, maître Pledge, c’est que tout va bien, que les mécanismes sont en place et que cela fonctionne. Nous n’avons pas à changer quoi que ce soit. Est-ce que c’est ce que vous dites? Ou disiez-vous plutôt que des mesures sont prises, mais que ce n’est pas suffisant?

Mme Pledge : Ce que je dis, c’est qu’on déploie déjà des efforts pour veiller à ce que les normes qui sont incorporées par renvoi demeurent accessibles. Ce n’est pas parfait. Il y a des cas où des normes sont retirées et, pour une raison quelconque, l’autorité réglementaire n’a pas la possibilité ou les ressources qu’il faut pour mettre à jour le règlement immédiatement.

Non, il y a des lacunes, mais il existe des processus visant à s’assurer que les documents sont accessibles. Il est dans l’intérêt de chacun de veiller à ce que les normes qui sont incorporées soient accessibles de sorte que le règlement puisse être appliqué et que la politique donne de bons résultats. Or, étant donné que des milliers de renvois sont inclus dans les règlements, il y a nécessairement des cas où une norme devient inaccessible pendant une certaine période, et l’autorité réglementaire a besoin d’un peu de temps pour modifier ses règlements.

M. Oliver : Merci.

[Français]

M. Dusseault : J’aimerais faire un petit retour rapidement. Au moins, on entend dire qu’il y a quelque chose qui se passe, qu’il y a une certaine forme de vérification, même si elle n’est pas systématique. Je suis heureux de l’entendre avant la fin de la réunion.

Ma question porte sur le contexte. Si c’est 450 $ pour un document offert uniquement en anglais, on va dire que c’est le contexte et qu’on ne peut rien y faire. Auriez-vous un exemple d’incorporation par renvoi qui était soit trop cher, soit dans une langue inappropriée, et pour laquelle un ministère a dû prendre des mesures pour rendre le document accessible? Seriez-vous en mesure de fournir un exemple au comité, aujourd’hui ou plus tard, pour que nous puissions voir, dans un certain contexte, quel a été le barème pour déterminer que tel cas était trop cher, ou que tel autre, en français seulement, n’était pas suffisant? Si vous avez des exemples sous la main maintenant, ou si vous pouviez revenir plus tard au comité pour assurer un suivi, ce serait apprécié.

[Traduction]

Mme Khanna : Je ne suis pas en mesure de vous donner un exemple. Il y aurait des discussions à cet égard, et je suis convaincue qu’il y en a, entre l’organisme de réglementation et le ministère de la Justice dans le cadre des conseils qui sont prodigués lorsqu’on décide d’utiliser la technique de l’incorporation par renvoi et lorsqu’on décide s’il s’agit du bon outil. La question de l’accessibilité se pose et des conseils concernant l’accessibilité sont fournis dans ce contexte.

Je n’ai pas d’exemple. Je ne sais pas si Me Pledge en a.

Mme Pledge : Je n’ai pas de cas en tête dont nous pourrions discuter à cet égard. Comme l’a dit ma collègue, les conseils seraient donnés concernant l’incorporation. Si à l’époque, selon l’avis juridique, les coûts étaient prohibitifs ou s’il n’était pas justifié de le faire dans une langue officielle, ces conseils auraient été fournis au ministère, qui aurait agi en conséquence.

[Français]

M. Dusseault : Ce serait idéal si vous en aviez et si vous pouviez les partager. J’ai l’impression que ce n’est peut-être jamais arrivé. Vous voyez le contexte : c’est 500 $, alors c’est ça, le contexte. Si vous avez des exemples qui pourraient infirmer cette impression qui est la mienne, alors tant mieux. Il serait bon de nous les fournir, je pense.

[Traduction]

Mme Khanna : Il serait possible d’expliquer — et c’est l’autorité réglementaire qui le ferait — les raisons pour lesquelles les coûts sont ce qu’ils sont et comment c’est accessible.

[Français]

M. Dusseault : Est-ce que vous auriez l’exemple d’une situation où un ministère a décidé de rendre le document disponible d’une autre façon, ou par incorporation directe dans le document? Si vous avez un exemple de cela, ce pourrait être instructif pour le comité.

[Traduction]

Le coprésident (M. Albrecht) : Je veux essayer de conclure rapidement, mais je veux revenir sur la courte liste que vous nous avez donnée. Vous avez dit qu’il y avait 85 incorporations par renvoi. Si l’on encerclait les documents figurant dans cette liste qui ont un coût ou qui ne sont accessibles que dans une langue, cela nous donne 53 documents. Pour 53 documents sur 85, on parle de ce que j’appellerais des infractions par rapport aux préoccupations qu’a le comité au sujet de l’accessibilité, de la langue, des coûts et de la version, mais surtout au sujet des deux premiers.

Après votre départ, notre comité devra débattre de la voie à suivre. Je crois que M. Oliver a mis le doigt sur un élément important lorsqu’il vous a demandé si vous êtes prêtes à fournir des recommandations sur la façon dont nous pourrions régler ces problèmes qui préoccupent notre comité. C’est ce à quoi nous sommes confrontés.

M. Oliver : Encore une fois, et je me base sur vos observations, dans votre échantillonnage de 25 règlements — parmi 1 750 —, vous avez trouvé 85 documents incorporés par renvoi. S’il s’agit vraiment d’un échantillonnage représentatif, cela veut dire qu’il y a 5 950 documents incorporés. Pour nos 1 750 règlements, il y a presque 6 000 documents incorporés. De plus, comme le président vient de le dire, plus de 50 p. 100 d’entre eux ne satisfont pas aux critères quant à la souplesse.

Je crois que vous avez dit que parmi les 85 documents incorporés que vous avez trouvés, seulement un n’était plus accessible, ce qui voudrait dire qu’environ 80 documents sur 6 000 ne sont plus disponibles ou accessibles. Je ne sais même pas ce qu’est un règlement s’il renvoie à quelque chose qui n’est plus accessible au public.

Je reviens à l’observation du président : comment devons-nous nous attaquer à cela?

Mme Khanna : Merci. Je pense que je ne devrais pas dire qu’il s’agit d’un échantillon représentatif, puisque je ne suis pas comptable agréée. Je constate qu’il ne s’agit pas d’un échantillon représentatif. C’est plutôt un aperçu.

C’était fondé sur les quatre principaux organismes de réglementation et la liste a vraiment été préparée afin que nous ayons une base pour nos discussions avec vous. C’est dans cet esprit qu’elle a été préparée. Je ne crois pas qu’il serait juste de tirer des conclusions générales à partir de cette liste puisqu’il ne s’agit pas d’un échantillon représentatif. Comme je le dis, c’est un travail que nous avons examiné en nous fondant sur les quatre principaux organismes de réglementation.

Pour ce qui est de l’utilisation de la liste par le comité, je répéterais ce que j’ai dit dans ma déclaration préliminaire et j’inciterais aussi le comité à tenir compte que nous n’avons pas été en mesure de révéler avec la liste, c’est-à-dire qu’il y a des situations où bien que le coût est, ou semble, élevé, il se peut qu’un document soit disponible en mode « lecture seule », ou de très bonnes raisons peuvent justifier le coût — la principale étant probablement le droit d’auteur. Dans vos délibérations, nous vous demanderions seulement de tenir compte de ce contexte lorsque vous examinerez la liste.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je ne sais pas si ces observations ont suscité d’autres questions.

Si ce n’est pas le cas, nous allons laisser nos témoins partir. Je vous remercie de votre aide. Si vous pouviez nous envoyer votre déclaration préliminaire par écrit, ce serait utile, du moins pour moi. J’en serais ravi.

Nous allons continuer à discuter du sujet sur lequel nos témoins sont venus comparaître. Je vais d’abord inviter notre conseillère juridique principale à faire une déclaration préliminaire.

Je veux revenir sur la façon dont nous avons résumé les choses à la fin de la partie de la séance consacrée à la comparution de nos témoins. Nous devons discuter de notre insatisfaction quant à l’accessibilité concernant les trois points dont il est question. Quel type de processus voulons-nous mettre en œuvre?

Nous avons présenté quatre recommandations dans le rapport no 90. Est-ce que notre conseillère juridique principale pourrait nous en faire un résumé et, si possible, nous pourrions aller de l’avant aujourd’hui? Sinon, nous reviendrons en discuter plus en détail avec les recommandations devant nous.

Evelyne Borkowski-Parent, conseillère juridique principale du comité : Je rappelle les quatre recommandations que le comité a faites lorsqu’il a présenté le rapport en mars de l’an dernier. La première, essentiellement, c’était que l’incorporation par renvoi devrait être une pratique de dernier recours et que dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, l’autorité réglementaire devrait justifier son recours à l’incorporation par renvoi, ce qui inclut une analyse des coûts et de la langue. Ainsi, plutôt que de consister en des conversations tenues en arrière-plan, le processus serait transparent, et les gens qui liront le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation sauront pourquoi telle norme a été choisie. Pourquoi a-t-on préféré celle-là?

C’était la première recommandation du comité — utiliser la pratique comme solution de dernier recours et fournir des explications, possiblement dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, qui est annexé à tout règlement au moment de sa publication dans la Gazette du Canada.

La deuxième recommandation, c’était que pour assurer un accès équitable à la loi, les documents incorporés par renvoi devraient être offerts dans les deux langues.

La troisième recommandation, c’était que les autorités réglementaires rendent tous les documents incorporés accessibles de sorte que le public puisse les consulter gratuitement, y compris toutes les versions antérieures des documents incorporés, car c’est là qu’il semble y avoir une rupture de communication avec le ministère de la Justice, chaque fois. Lorsqu’il y a une incorporation, qui est modifiée de temps en temps, et qu’on est accusé d’une infraction qui a été commise deux ans plus tôt, quel était l’état du droit à ce moment-là? Peut-on consulter toutes les versions précédentes de ce document? Le gouvernement n’a pas fourni d’information à cet égard dans sa réponse au rapport du comité. Il n’a pas été du tout question de l’application temporelle. Lorsque le comité recommande que les documents soient rendus accessibles au public, il peut s’agir de les rendre accessibles en lecture seule uniquement. Il peut s’agir d’un registre public permettant à une personne d’avoir accès au document papier sans enfreindre le droit d’auteur. Il existe donc des façons d’arranger de telles choses.

La dernière recommandation porte sur l’étendue de l’incorporation par renvoi et le fait que personne n’a assuré de suivi durant toutes ces années. Le comité recommandait de créer un dépôt central pour tous les documents incorporés par renvoi et d’exiger des autorités réglementaires qu’elles fournissent chaque année une liste de tous les documents incorporés par renvoi. Cela forcerait l’autorité réglementaire à revoir ses règlements, à déterminer ce qui a été retiré et ce qui doit être mis à jour et à fournir cette information au dépôt central.

Dans sa réponse, le gouvernement n’a accepté aucune de ces recommandations, mais elles se fondent sur des pratiques d’autres pays, comme la Nouvelle-Zélande, qui a un dépôt central, qui exige qu’un rapport annuel soit présenté et qui exige que l’incorporation par renvoi soit utilisée en dernier recours.

Le coprésident (M. Albrecht) : Cela résume très bien toutes les préoccupations qui ont été soulevées encore aujourd’hui, en particulier la dernière, qui concerne le dépôt central.

M. Badawey : Le témoin a parlé du fait que les documents devraient cadrer avec l’objet des règlements. Êtes-vous d’avis que ces quatre recommandations cadrent avec l’objet du règlement. C’est-à-dire de la loi; excusez-moi.

Mme Borkowski-Parent : Une fois qu’il est incorporé par renvoi, nous ne l’examinons pas. C’est un document qui existe par lui-même. Il fait partie des règlements, mais les conseillers ne l’examinent pas. À ce moment-ci, je ne pourrais pas vous dire s’ils cadrent avec le reste des règlements.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je crois que M. Badawey voulait savoir si les quatre recommandations respectent l’esprit des dispositions législatives qui nous régissent. Est-ce bien cela?

M. Badawey : Les deux : les dispositions législatives et le règlement en tant que tel.

Mme Borkowski-Parent : À l’heure actuelle, la seule exigence légale, c’est que les documents incorporés soient accessibles. On ne définit pas « accessible ». D’après ce qu’on a constaté, les décisions se prennent au cas par cas. Lorsque le comité a commencé à voir des dossiers avec ces documents incorporés, nous avons demandé aux autorités réglementaires quelles étapes étaient prises pour rendre les choses accessibles. Même un document en anglais seulement ayant un coût était considéré comme étant accessible. C’est de cette façon que notre conversation avec le ministère de la Justice a commencé. Le mot « accessible » est défini au cas par cas.

De plus, le comité doit appliquer cette exigence quand il examine tous les règlements. Il doit s’assurer que les exigences contenues dans la Loi sur les textes réglementaires sont respectées. Le comité a donc établi ses propres exigences en matière d’accessibilité; il s’agit essentiellement de rendre toutes les versions précédentes accessibles dans les deux langues et gratuitement. Il appartient au comité de déterminer la voie qu’il veut suivre.

M. Badawey : Pour l’essentiel, ce que vous ciblez dans les recommandations, c’est le processus comme tel. Il s’agit d’assurer l’accessibilité dans les deux langues; l’accessibilité à l’information antérieure, ce qui permet de la comparer à ce qui est ou sera proposé; et la création d’un dépôt central. Est-ce exact?

Mme Borkowski-Parent : Oui.

M. Badawey : Merci.

M. Di Iorio : Si je comprends bien, ce que la conseillère juridique dit, c’est que… Je vais me servir d’un exemple. Prenons un règlement relatif au transport du pétrole. Disons que ce règlement pourrait incorporer par référence un autre règlement ou une norme relative à l’adoption internationale d’enfants. La seule personne ou la seule entité qui décide si c’est approprié de le faire, ce serait le gouvernement. Nous ne faisons jamais cela; nous n’examinons jamais cela.

Mme Borkowski-Parent : Dans ce cas, nous vérifierons si le nom est exact et que cela existe toujours. Nous relèverions probablement le fait que ce n’est pas lié aux règlements. Or, pour ce qui est d’examiner le document et de déterminer si c’est approprié, nous…

M. Di Iorio : J’ai délibérément utilisé un exemple de quelque chose qu’il est impossible de ne pas repérer, mais nous savons tous que cela pourrait être facile, selon le libellé, de ne pas voir que ce n’est pas nécessaire. Cela pourrait être une question technique, internationale ou de conformité ou peu importe et on peut se dire :« Eh bien, cela semble aller. » Or, personne, en fait, ne vérifiera, sauf le gouvernement. Les fonctionnaires vérifieront le contenu et détermineront s’il est logique que cela fasse partie du règlement.

Mme Borkowski-Parent : C’est exact. Ils le font lorsqu’ils rédigent les règlements, en fait. S’ils le font plus tard parce que…

M. Di Iorio : Personne n’examine leur travail. Ils le font eux-mêmes dans leur propre cadre.

Mme Borkowski-Parent : Cela touche la première recommandation du rapport concernant la justification du recours à la pratique. Ainsi, si, au moins, on écrit les raisons pour lesquelles on a choisi d’incorporer tels documents par renvoi, une discussion sur la pertinence de la norme a forcément lieu.

M. Di Iorio : Je dois dire à mes collègues du comité que je suis totalement insatisfait de ce que j’ai entendu ce matin. Dans ma première question, je ne remettais pas en question le concept d’incorporation par renvoi. Bien entendu, je posais des questions sur l’expérience des utilisateurs quant à l’accès, et on me dit qu’on informe les intervenants qu’il y aura une incorporation par renvoi. Ce n’est pas l’objet de notre discussion. Nous n’en sommes pas à cette étape. Nous l’avons largement dépassée.

La question me tient beaucoup à cœur. Je cherche des solutions. Nous pourrions tous présenter notre démission au Parlement, en expliquant que nous sommes certainement disposés à démissionner de nos fonctions, mais cela pourrait être considéré comme un geste extrême. Un certain nombre de personnes ici présentes pourrait déclencher des élections générales; ce n’est donc pas une avenue que nous emprunterons.

Sérieusement, toutefois, le comité n’a pas réalisé d’étude à ce sujet, mais il pourrait fort bien se pencher sur le sujet, car nous passons beaucoup de temps chaque semaine à examiner diverses questions. J’ai remarqué qu’à leur arrivée, les nouveaux membres demandent quels sont les paramètres à appliquer quand des dossiers continuent de nous revenir. Nous accomplissons maintenant notre travail très efficacement et nous connaissons bien nos dossiers. Il conviendrait peut-être d’examiner la question, peut-être pas maintenant, mais quand certains d’entre nous reviendront à l’automne. Nous pourrions entreprendre une étude à ce moment-là, car c’est une question qui a un lien avec tout; les dossiers qui reviennent le font souvent en raison de cette question.

Je pense qu’il importe d’effectuer cette étude du point de vue des utilisateurs, car ce sont les personnes au nom desquelles nous travaillons. À dire vrai, je ne peux imaginer quelqu’un dire : « Je négocie mes conditions de travail et j’indique à mon employeur de veiller à me rémunérer raisonnablement. » Je ne peux imaginer un syndicat ou une personne agir de la sorte, mais c’est essentiellement ce qu’on nous dit. Il faut que ce soit raisonnable. Nous ne nous engagerons à rien.

Je pense que pour résoudre la question, nous pourrions notamment indiquer que ce n’est pas une solution universelle. Nous ferons un énoncé pour certaines catégories de situations, tout en prévoyant peut-être certaines exceptions ou situations particulières, toujours en nous référant à l’expérience des utilisateurs.

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous avons déjà effectué une importante étude en vue de déposer le Rapport n^o 90, lequel contient un éventail d’exemples témoignant d’un non-respect des facteurs d’accessibilité. En fait, dans un cas, il pourrait en coûter jusqu’à 7 000 $ pour accéder aux documents nécessaires dans le domaine du transport de matières dangereuses.

Je prends acte de votre proposition, mais je suis réticent à réinventer la roue. Nous avons déposé le rapport et formulé quatre recommandations claires. Le gouvernement a indiqué qu’il n’était pas d’accord avec nous. Le comité peut rester fermement sur ses positions ou jeter l’éponge.

M. Di Iorio : Quand je parle d’une « étude », je propose de convoquer des témoins pour expliquer au comité pourquoi l’accès est difficile, complexe ou parfois impossible. Nous pourrons donc faire appel à des experts et parfois à des utilisateurs qui ont éprouvé des difficultés à cet égard pour qu’ils viennent témoigner. C’est le Parlement, le Sénat et la Chambre des communes.

M. Oliver : Je suis nouveau au sein du comité, où je termine ma première année. Quand ce rapport a-t-il été déposé?

Mme Borkowski-Parent : Au mois de mars de l’an dernier.

M. Oliver : Et le gouvernement a explicitement exprimé son désaccord? J’ai parcouru le document, mais la réponse est quelque peu ambiguë.

Mme Borkowski-Parent : Le gouvernement a répondu qu’au regard de la nature diversifiée des documents incorporant des règlements fédéraux et du fait qu’une bonne partie des documents est aisément accessible — et tout ici tourne autour de la définition qu’on se fait du mot « accessible » —, il ne ressort pas clairement qu’un registre favoriserait l’accessibilité dans tous les cas sans qu’il y ait de dédoublement et sans qu’on restreigne la souplesse.

Le gouvernement admet qu’en donnant des orientations stratégiques aux autorités réglementaires, il pourrait améliorer l’accessibilité, et il ferait intervenir d’autres partenaires. Il est reconnaissant envers le comité mixte de s’intéresser à l’incorporation par renvoi, même s’il ne partage pas son avis quant au besoin de modifier la Loi sur les textes réglementaires. Il admet toutefois que le fait de donner des orientations stratégiques aux autorités réglementaires pourrait l’aider à honorer son engagement en matière d’accessibilité.

Le problème avec ce dernier énoncé, c’est qu’il faut tenir compte du fait que la loi exige que l’information soit accessible et que le gouvernement délivre un document de politique aux autorités réglementaires. Il y a deux étapes à passer.

M. Oliver : Je ne suis pas tellement certain de la manière dont nous devons procéder. Le rapport est récent et contient des recommandations très claires; or, le gouvernement a refusé d’y donner suite. Notre conseillère juridique a-t-elle des opinions à prodiguer à ce sujet? Le gouvernement est-il dans le tort? À part exprimer son désaccord quant à l’intention, le comité dispose-t-il d’un moyen pour insister sans refaire ce qu’il a déjà fait?

Mme Borkowski-Parent : Quand le comité a invité des témoins à comparaître à l’automne, il a, à la lumière de la réponse du gouvernement, réclamé une liste exhaustive pour avoir une idée de la prévalence des incorporations par renvoi et de l’ampleur du problème.

Six mois plus tard, il a reçu un échantillon de 1,4 p. 100. La conseillère juridique a reçu la liste jeudi dernier. Un bref examen du document a permis de trouver des cas bien plus graves d’incorporation par renvoi, dont 36 concernent les normes, 9 sont en anglais seulement et 13 s’accompagnent de coûts, et ce n’était que dans un règlement. Cela ne figurait donc pas dans l’échantillon.

Le comité espérait disposer des données nécessaires pour aller plus loin, mais il n’a pas reçu l’information. Je ne sais donc pas trop quoi faire maintenant, à moins que le comité ne soit disposé à attendre d’avoir un portrait exhaustif de la situation de l’incorporation par renvoi au sein du gouvernement fédéral. Il est très difficile d’en arriver à d’autres conclusions que celles que le comité a déjà tirées à partir des 25 règlements.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je pense qu’il est juste de dire que nous n’avons pas du tout éclairci la situation aujourd’hui. Le problème, c’est que nous avons besoin de renseignements supplémentaires. Sans montrer quiconque du doigt, retroussons nos manches et attaquons-nous au problème. Ce doit être l’objectif premier du comité.

M. Dusseault : Je déteste devoir le dire, monsieur le président, mais je pense que nous intervenons malheureusement en retard. J’ai discuté avec le témoin d’une mesure dont le Parlement a débattu en 2015, soit la Loi sur l’incorporation par renvoi dans les règlements. Je ne veux pas faire de politique ici, mais à l’époque, en 2015, nous avions vraiment préconisé l’accessibilité, parce que c’est indiqué dans la loi. La sanction royale a été accordée en juin 2015.

Nous avons fait valoir que l’information doit être accessible gratuitement dans les deux langues. Je pense que nous arrivons malheureusement en retard dans la partie parce que le gouvernement précédent avait opposé le même argument. Le gouvernement actuel a lui aussi rejeté les recommandations. J’ignore ce que le comité peut faire maintenant, car il est en retard. Le projet de loi a été débattu et adopté au cours de la dernière législature, et le sens d’« accessibilité » correspond à celui que la conseillère juridique nous a expliqué, à moins que je ne fasse erreur. C’est, à ce que je me souvienne, ce qu’il est passé. Le gouvernement a défini le sens d’« incorporation par renvoi » et d’« accessible » dans la Loi sur les textes réglementaires.

Je pense que nous sommes simplement en retard et je ne suis malheureusement pas certain que nous puissions faire quoi que ce soit.

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous sommes en retard, mais il revient au comité de décider de tenter ou non de faire la lumière sur la définition d’« accessibilité ». C’est son problème.

M. Ehsassi : Je suis fort troublé par ce que nous avons entendu aujourd’hui. Notre comité a éprouvé des difficultés à obtenir des réponses à bien des occasions. Dans d’autres dossiers, les représentants d’organismes ou de ministères trouvaient des excuses, mais ils tentaient au moins de nous donner l’impression qu’ils se souciaient de la question. Les ressources ne sont peut-être pas là ou on attend quelque chose d’autre pour corriger la situation.

Dans le cas qui nous occupe aujourd’hui, nous avons constaté que le système ne fonctionne pas du tout et que personne ne fait quoi que ce soit : on s’en soucie comme d’une guigne. C’est très différent de ce que nous avons vu dans le passé, et nous ne pouvons laisser les choses continuer ainsi. Le gouvernement a, à cet égard, une attitude cavalière; il n’admet pas qu’il y a un problème, mais nous savons qu’il y en a un. Le sénateur Woo a proposé une solution, la technologie, mais les responsables ont tout simplement éludé la question et ne se sont manifestement jamais intéressés à la technologie.

Quelqu’un d’autre ici a fait remarquer que ce n’est pas une question d’échantillon, mais les responsables n’en ont que faire. Il est évident qu’ils ne disposent d’aucun système ou processus pour régler le problème.

Le coprésident (M. Albrecht) : Le comité a déjà adopté quatre recommandations qu’il a présentées à la Chambre. Je vous rappellerai que nous devons décider si nous voulons assurer leur mise en œuvre.

M. Shipley : En ce qui concerne votre commentaire sur les quatre recommandations, je me demande ce que nous devrions faire. D’après l’exposé entendu ce matin, il en ressort clairement que les responsables n’ont pas mis au point, en s’inspirant des ressources d’autres pays, la technologie qui leur permettrait d’assurer le suivi et qu’ils n’ont peut-être même pas l’intention de le faire.

Quel est l’avantage de la négligence, très sincèrement? Je me le demande. Ce qui me préoccupe toutefois, c’est de savoir si nous sommes habilités à aller de l’avant et à définir les termes. Il semblerait que nous touchons presque aux limites de notre pouvoir et que nous en sommes réduits à la persuasion.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je pense que les quatre recommandations indiquaient nettement ce que nous voulons et signalaient que nous nous attendons à ce qu’elles soient mises en œuvre.

M. Shipley : Les responsables ne semblent pas tellement disposés à accepter quoi que ce soit. Si nous définissions le mot « accessibilité », par exemple, quel pouvoir avons-nous de faire mettre cette définition en œuvre?

Mme Borkowski-Parent : Conformément à l’ordre de renvoi reçu cette session, le comité a le pouvoir de faire enquête sur les principes et les pratiques adéquats devant être observés lors de l’application des textes réglementaires, et de faire rapport sur la question. Il s’agit là d’un vaste pouvoir. De façon générale, le comité examine des textes réglementaires précis en fonction de 13 critères. De façon plus globale, il a également le pouvoir d’étudier des questions systémiques, dont celle-ci fait partie.

Sachez en outre qu’entretemps, les textes contenant des incorporations par renvoi font l’objet d’un examen, et nous aurons besoin de notre orientation à ce sujet. Nous avons comme pratique de toujours demander quelles mesures ont été prises pour assurer l’accessibilité. Les ministères répondront ou, de fait, se référeront à la réponse du gouvernement, laquelle veut que si les documents sont accessibles moyennant un effort raisonnable, ils sont considérés comme accessibles.

Qu’il soit satisfait ou non de cette réponse, le comité est toujours responsable de l’examen des textes réglementaires. Nous aurons besoin que vous nous indiquiez comment gérer ces dossiers dans l’avenir. Devons-nous signifier que le comité considère que les documents doivent être accessibles gratuitement dans les deux langues officielles dans les versions précédentes, et continuer d’insister sur ce point, comme nous le faisons pour tous les autres problèmes qu’il décèle dans les dossiers?

Le comité peut continuer de soulever systématiquement la question dans chaque dossier contenant des documents incorporés par renvoi qui ne sont pas accessibles selon la définition.

Parallèlement, toutefois, il y a peut-être la question systémique plus globale du manque de surveillance des pratiques et de l’absence de lignes directrices sur ce qui devrait être incorporé.

M. Shipley : En ce qui concerne les quatre recommandations, permettez-moi de vous donner un bref exemple d’incohérences que corrigerait n’importe quel dispositif de suivi. La Loi sur les mesures d’urgence est bilingue au Manitoba, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest.

Le coprésident (M. Albrecht) : À quelle page êtes-vous?

M. Shipley : Pardonnez-moi; je suis aux pages 4 et 5.

Or, cette loi est en anglais à l’Île-du-Prince-Édouard, en Colombie-Britannique, en Alberta, à Terre-Neuve-et-Labrador, en Saskatchewan et partout ailleurs. Il ne faut pas être un génie de ce qui s’appelle l’intelligence artificielle — une mauvaise appellation qui signifie que ce n’est pas réel — pour corriger ce genre de problème.

Il est difficile d’entendre les témoins refuser de corriger ne serait-ce que certains problèmes ou même d’intervenir dans un seul cas. Je n’ai pas entendu : « Commençons par ce qui est facile à rectifier. » Nous n’avons jamais rien entendu de tel.

Je pense savoir ce que nous voulons faire, mais nous cherchons le moyen de parvenir à nos fins.

La sénatrice Stewart Olsen : La situation n’est pas surveillée, mais a-t-on une idée de la gravité de l’affaire? Combien de gens éprouvent des difficultés à accéder aux documents? Tout ce que je veux vraiment savoir, c’est si c’est ici que nous déclarerons forfait. J’ai moi aussi entendu les témoins, qui ne m’ont pas semblé particulièrement fascinés à la simple idée de dresser la liste.

Je veux savoir combien de gens ont tenté d’accéder aux documents et en ont été incapables, car je considère que c’est très important.

Mme Borkowski-Parent : Je pense pouvoir affirmer avec un certain degré de certitude que tout le monde l’ignore.

La sénatrice Stewart Olsen : C’est un problème en soi.

Mme Borkowski-Parent : Vous souvenez-vous de la réponse à la question « Si une norme est éliminée, qui le signale? » Des gens le feront peut-être un jour quand ils tenteront d’accéder à l’information. Assure-t-on le suivi à cet égard? Probablement pas. Cependant, nous ne saurons jamais si un agriculteur du Québec qui veut accéder aux règles internationales sur l’essai de semences — eh bien, celles-là sont bilingues — ou à une règle en anglais se plaindra à qui que ce soit.

Le coprésident (M. Albrecht) : Pour répondre brièvement, je dirais que s’il n’est pas important pour nous que les documents soient accessibles conformément à notre définition du mot « accessible », alors le règlement n’est peut-être pas important non plus. Nous devons toutefois présumer que les règlements et leur accès sont importants, même si cela ne concerne qu’une poignée de Canadiens. C’est tout ce dont le comité doit se préoccuper.

M. Sidhu : Nous tentons de trouver une solution dans ce dossier. Nous avons un problème et les témoins ont donné des réponses insatisfaisantes. Notre comité peut-il formuler des recommandations, les envoyer à qui de droit et convoquer de nouveau les témoins dans six mois pour voir s’ils ont apporté les modifications proposées ou pour savoir ce qu’ils font à ce sujet? C’est ce que je ferais, mais comme c’est ma première journée, j’essaie de me mouiller les orteils.

Le coprésident (M. Albrecht) : En fait, c’est ce que le comité a fait en mars dernier quand il a déposé le Rapport n^o 90 à la Chambre. Nous avons essuyé un refus; nous tentons maintenant de décider si nous poursuivons nos démarches. Comme M. Shipley l’a souligné, quelles avenues pouvons-nous empruntées pour sensibiliser et…

M. Sidhu : Il faut trouver le moyen d’agir, oui. Merci.

Le coprésident (le sénateur Day) : Comme vous, je cherche une avenue qui nous permettrait d’agir.

Je remarque que dans la chronologie qu’on nous a fournie, la sous-ministre adjointe a demandé à rencontrer la conseillère juridique pour discuter des démarches préliminaires. Nous avons refusé, demandant à ce que quelqu’un vienne ici.

Nous pourrions réfléchir à une rencontre possible au cours de laquelle nous indiquerions que nous ne sommes pas très satisfaits des témoins qui ont comparu et que nous maintenons nos quatre recommandations, auxquelles on n’a pas vraiment donné suite.

J’ai aussi en tête quelque chose qu’on nous a dit. Je présume que nous échangeons avec le ministère de la Justice, car ce dernier a répondu, conformément à l’ordonnance déposée et adoptée aux deux Chambres. Cet organisme a indiqué que le Conseil du Trésor était l’organe de surveillance des règlements, en ce qui concerne notamment les directives relatives au caractère raisonnable. Avons-nous communiqué avec le Conseil du Trésor pour lui indiquer que ce dossier ne devrait pas flotter dans les limbes en l’absence de directives raisonnables?

Mme Borkowski-Parent : Le ministère de la Justice s’est occupé du dossier, puisque la ministre de la Justice est responsable de la Loi sur les textes réglementaires, où se trouve maintenant la disposition sur l’accessibilité.

Le Conseil du Trésor supervise le processus de réglementation en ce qui concerne l’élaboration de politiques et soulève diverses questions pour que le gouverneur en conseil puisse édicter des règlements. Il est certainement possible d’aborder la question avec le Conseil du Trésor, mais tous les règlements passent entre les mains du ministère de la Justice, qui est responsable non seulement de la loi, mais aussi de l’élaboration et de l’examen initial des règlements. C’est cet organisme qui formule des opinions afin de déterminer si les documents sont accessibles selon le contexte. Il est donc tout à fait possible de discuter de la question avec le Conseil du Trésor.

Constatant que les membres du comité cherchent un moyen d’agir, j’entrevois deux options : soit nous demandons de nouveau au ministère de nous remettre une liste exhaustive pour que le comité ait des données à fournir — car pour l’heure, tout ce que nous avons, ce sont des données anecdotiques pour étayer la position que nous exposons dans le Rapport n^o 90 —, soit nous déposons une suite au rapport en raison de la réponse insatisfaisante que nous avons reçue du ministère.

Le coprésident (M. Albrecht) : Mesdames et messieurs, je penche vers la seconde option. Après avoir débattu de la question, déposé le rapport et entendu les témoins, nous sommes encore très insatisfaits. Il me semble peu avisé de réinventer la roue. Déposons un autre rapport, si c’est ce que notre conseillère juridique nous propose.

M. Dusseault : Je pense que c’est ce que nous devrions faire, car le ministère a trouvé fort instructif de dresser cette liste. Nous devrions continuer de lui demander de continuer de dresser la liste, car ce sera très instructif.

Au bout du compte, il sera peut-être utile que les ministères assurent le suivi quant aux règlements. Nous pourrions les aider en continuant de leur demander de dresser cette liste. Nous devrions convenir de simplement les remercier, puis de leur demander de continuer.

Le coprésident (M. Albrecht) : Proposerez-vous une motion en ce sens?

M. Dusseault : Oui.

Le coprésident (M. Albrecht) : Nous sommes saisis d’une motion voulant que nous déposions de nouveau le rapport…

M. Dusseault : Non, nous ne le déposons pas de nouveau. Nous ne faisons que…

Le coprésident (M. Albrecht) : Réitérer notre position.

M. Dusseault : Les témoins ont indiqué plus tôt qu’ils ont dressé une liste exhaustive pour que nous sachions ce qu’il en est.

M. Diotte : Ne pouvons pas faire les deux : déposer de nouveau le rapport et réclamer la liste exhaustive, comme nous l’avons déjà fait?

M. Scarpaleggia : Je pense que c’est une bonne idée de déposer de nouveau le rapport, mais ne devrions-nous pas y ajouter un addenda fournissant de nouvelles observations?

Le coprésident (M. Albrecht) : En fonction des échanges d’aujourd’hui?

M. Scarpaleggia : Oui. Nous pourrions dire : « Voici notre rapport; nous y maintenons notre position, mais nous y avons ajouté quelques préoccupations. Après avoir rencontré les fonctionnaires, nous avons de nouvelles observations à formuler. » Voilà qui renforcerait la validité du rapport.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je pense que nous nous entendons quant à l’orientation générale.

M. Di Iorio : En ce qui concerne la remarque de M. Scarpaleggia, nous devons effectivement ajouter un addenda, car sinon, nous déposerions simplement le même rapport.

Je crois comprendre que le rôle de la conseillère juridique consiste à proposer des options. Nous aurions notamment l’option de soulever des questions chaque fois qu’un problème surgit et de réclamer des explications aux responsables au besoin. C’est une option réaliste.

Il me semble toutefois que si nous ne réglons pas ce dossier une fois pour toutes, cette option nous prendra plus de temps que si nous agissons maintenant. Je considère évidemment que nous avons raison et qu’ils ont tort. Je suis conforté dans mon opinion par le fait qu’il se trouve ici de nombreuses personnes ayant des origines, des antécédents et des expériences différentes, et ayant accompli des mandats différents à la Chambre des communes et au Sénat. Nous devons exploiter cette force pour trouver une solution exhaustive.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je pense que la motion est prête. Est-elle suffisamment claire pour notre personnel? Nous y indiquons notre intention.

Mme Borkowski-Parent : Pardonnez-moi, mais je ne comprends pas bien. Je pensais que la motion visait à demander une autre liste.

M. Dusseault : Nous voulons demander de nouveau une liste complète.

Mme Borkowski-Parent : D’accord.

M. Dusseault : La liste exhaustive.

Le coprésident (M. Albrecht) : Je pense qu’il conviendrait de faire au moins référence au Rapport n^o 90 initial et d’ajouter des renseignements en fonction des échanges d’aujourd’hui. Pouvons-nous le faire?

Mme Borkowski-Parent : Voulez-vous faire un ajout au rapport? Voulez-vous la liste et l’ajout?

Le coprésident (M. Albrecht) : Oui. C’est le consensus que je vois émerger au comité.

Le coprésident (le sénateur Day) : La liste complète n’est qu’une partie du résultat, car nous n’avons qu’une liste partielle.

Le coprésident (M. Albrecht) : Qui est en faveur de la motion? Qui est contre? Faites le même signe. La motion est adoptée.

Nous allons donc de l’avant. Nous remercions nos conseillers juridiques de nous avoir aidés dans ce dossier.

Il est peut-être trop tard, mais je vous encouragerais également à relire le Rapport n^o 90 et la réponse du gouvernement. Nous avons tous accompli de l’excellent travail, grâce à la contribution de nos conseillers juridiques. Je tiens à vous remercier de nouveau.

Shawn Abel, conseiller juridique du comité : Avant de poursuivre, je veux faire une brève remarque. Je peux constater que les membres du comité sont mécontents, car il semble que le comité ait frappé un mur. C’est un gros problème, mais le comité a souvent frappé des murs concernant les problèmes émaillant des divers règlements.

Je suis depuis longtemps au service du comité. Je me souviens que l’ancien conseiller juridique principal avait coutume de dire que le comité jouit d’une solide réputation de persistance à l’échelle du gouvernement et parmi les autres petits groupes d’avocats qui portent attention à la réglementation. Quand le comité frappe un mur, il finit par réussir à résoudre le problème en continuant essentiellement de houspiller les ministères et les fonctionnaires jusqu’à ce qu’ils soient d’accord avec lui. Si le comité n’agit pas ainsi, les ministères commencent à comprendre qu’ils peuvent résister jusqu’à ce qu’il baisse les bras, et jamais le comité n’a travaillé de cette manière. Même si cela peut être très fatigant et frustrant, cette façon de faire porte fruit la plupart du temps.

M. Badawey : J’en conviens. Je pense que la persistance est à l’ordre du jour du comité, mais nous devons aussi admettre que nous avons une responsabilité à cet égard. C’est notre raison d’être.

Cela dit, nous devons aussi réagir de manière cohérente aux divers problèmes que nous examinons et non agir de façon ponctuelle. Voilà qui nous ramène au débat que nous avons tenu précédemment sur cette question. Quand nous nous demandons ce que nous devrions faire, la réponse est : « De façon générale, que faisons-nous et comment gérons-nous les situations semblables? »

J’aimerais enfin dire que, comme vous l’avez souligné, nous jouissons d’une réputation de persistance et de cohérence, mais nous devons aussi nous assurer de faire comprendre que nous ne sommes pas là simplement pour passer le temps : nous sommes là pour accomplir notre travail, ce que nous ferons avec cohérence et, comme vous l’indiquez, avec persistance pour être certains d’arriver à nos fins. Merci.

Le coprésident (M. Albrecht) : Merci beaucoup, mesdames et messieurs. Je vais déclarer le huis clos, mais nous avons pour cela besoin d’une motion :

Que le comité siège maintenant à huis clos et que nonobstant la pratique habituelle, les adjoints des membres du comité soient autorisés à demeurer dans la salle;

Que le comité autorise la transcription de la séance à huis clos d’aujourd’hui, et que la conseillère juridique principale en garde une copie dans son bureau pour consultation par les membres du comité.

M. Shipley propose la motion. Qui est en faveur de la motion? D’accord.

(La séance se poursuit à huis clos.)