ANNEXE A

Association parlementaire du Commonwealth
Demande de changement de statut présentée au gouvernement britannique
Dossier de décision

1. L’Association parlementaire du Commonwealth (APC)

1.1 L’APC est l’organisation internationale des parlements et des parlementaires du Commonwealth. Elle regroupe 53 parlements du Commonwealth et d’autres assemblées législatives infranationales de pays du Commonwealth, qui sont constitués en tant que sections.

1.2 L’APC a été fondée en 1911 sous le nom d’Empire Parliamentary Association. Lorsque le Commonwealth moderne a été créé après la Déclaration de Londres de 1949, l’APC a adopté son nom actuel et a élargi sa composition.

1.3 L’APC travaille en collaboration avec le Secrétariat du Commonwealth et exerce des activités qui renforcent les parlements du Commonwealth et contribuent à faire respecter les valeurs du Commonwealth. L’APC fixe des critères de gouvernance démocratique pour les parlements et offre aux parlementaires et à leur personnel un soutien au perfectionnement afin qu’ils puissent assumer efficacement leur rôle au sein des institutions parlementaires.

1.4 De par son travail, l’APC a favorisé un renforcement considérable de la démocratie parlementaire dans les pays du Commonwealth au cours des dernières décennies. Les parlements membres souhaitent vivement que l’APC poursuive sur sa lancée et qu’elle exerce un rôle accru dans la promotion et la défense de la démocratie parlementaire et de la primauté du droit au sein du Commonwealth.

1.5 Toutefois, l’APC a atteint un stade critique de son développement et elle a besoin d’un changement de statut juridique afin de continuer à fonctionner efficacement et de réaliser ses ambitions pour l’avenir. Les parlements et assemblées législatives membres de l’APC ont indiqué que la seule option possible est la reconnaissance de son statut d’organisation internationale par le gouvernement britannique. The member parliaments and legislatures of the CPA have identified that the only feasible option is the recognition of the CPA as an international organisation by the UK Government.

2. Besoin de changement

2.1 En pratique, l’APC agit comme une organisation interparlementaire internationale à tous les égards, mais elle a le statut juridique d’un organisme de bienfaisance britannique. Étant donné sa nature et le travail qu’elle effectue, on ne s’attendrait habituellement pas à ce qu’une organisation telle que l’APC soit un organisme de bienfaisance.

2.2 L’APC détient actuellement le statut juridique d’une association non constituée en société et est enregistrée en tant qu’organisme de bienfaisance en Angleterre et au Pays de Galles depuis 1971. Les objectifs de bienfaisance de l’APC sont :

« […] de promouvoir la connaissance des sphères constitutionnelle, législative, économique, sociale et culturelle de la démocratie parlementaire, en particulier dans les pays du Commonwealth » [TRADUCTION].

2.3 Dans les décennies qui ont suivi l’enregistrement de l’APC en tant qu’organisme de bienfaisance, un certain nombre de questions ont été soulevées qui ont amené les parlements et les parlementaires membres de l’APC à se demander si le statut d’organisme de bienfaisance était approprié. En particulier :

2.3.1 À titre d’organisme de bienfaisance, l’APC est limitée dans sa capacité d’exercer certaines activités visant à promouvoir la démocratie, les droits de la personne et les valeurs démocratiques, de même qu’à protéger les droits et les privilèges des parlementaires. Cela est dû aux restrictions qui sont imposées aux organismes de bienfaisance qui ont des buts « politiques »_[1] . Compte tenu de son statut d’organisme de bienfaisance, l’APC ne peut pas signer certaines déclarations et certains communiqués internationaux. Elle n’est pas non plus en mesure de se joindre à d’autres organisations internationales pour dénoncer des événements survenant dans les pays du Commonwealth, tels que l’emprisonnement illégal de parlementaires. Par exemple, l’APC n’a pas été à même de faire des déclarations sur la situation des Rohingyas et le traitement des parlementaires qui sont privés de leurs droits fondamentaux, alors que d’autres organisations internationales ont pu en faire. Les membres de l’APC ont exprimé la volonté que l’Association fasse des déclarations sur ces questions.

2.3.2 La Commission de surveillance des organismes de bienfaisance (Charity Commission) est investie d’importants pouvoirs juridiques d’enquêter sur les organismes de bienfaisance et d’intervenir, et a notamment le pouvoir de destituer les fiduciaires. L’organisme de réglementation britannique possède ainsi un pouvoir important sur l’APC, ce qui est inapproprié étant donné la nature de l’APC et les fonctions qu’elle exerce en tant qu’organisation interparlementaire internationale.

2.3.3 Plusieurs de ses membres jugent que le statut actuel de l’APC est inacceptable. Le statut d’organisme de bienfaisance a donné lieu à des questions de légitimité démocratique, parce qu’il existe des limites aux changements que les parlements membres peuvent apporter à la constitution de l’APC compte tenu de son statut d’organisme de bienfaisance. De nombreux parlements membres de l’APC expriment également de sérieuses et constantes inquiétudes quant à leur capacité, en vertu de la législation nationale, d’effectuer des paiements à un organisme de bienfaisance britannique et quant au bien-fondé d’accorder le statut d’organisme de bienfaisance à l’organisation parlementaire du Commonwealth. Cela menace une partie du financement dont l’APC a besoin pour s’acquitter efficacement de son rôle. Par ailleurs, un certain nombre de membres disent s’inquiéter au plus haut point de la façon dont l’APC est perçue en raison de son statut d’organisme de bienfaisance, particulièrement en Afrique et dans les Caraïbes.

2.3.4 Le statut actuel de l’APC limite la capacité de l’organisation de remplir sa mission. Par exemple, l’APC ne peut participer à la réunion des chefs de gouvernement du Commonwealth en tant qu’organisation de la société civile, ce qui limite sérieusement, dans la pratique, sa capacité de s’y faire la porte-parole des questions liées à la démocratie parlementaire et à la bonne gouvernance démocratique.

3. Examen du statut de l’APC

3.13.1 Pour toutes ces raisons et d’autres encore, l’APC est engagée depuis plusieurs décennies dans un long processus d’examen de son statut et de recherche de changement. En particulier :

3.1.1 En 1992, l’Assemblée générale de l’APC^[2] a approuvé la recommandation faite par un groupe de travail de prendre des mesures pour faire reconnaître l’APC en tant qu’organisation interparlementaire internationale et de demander l’aide et l’appui des chefs de gouvernement du Commonwealth. Plusieurs chefs de gouvernement ont offert leur appui, mais le premier ministre britannique de l’époque, John Major, n’a pas été à même d’apporter l’appui du gouvernement britannique.

3.1.2 En 2006 les membres de l’APC ont exprimé des préoccupations quant au statut d’organisme de bienfaisance de l’APC, et un nouveau groupe de travail a examiné le statut de l’organisation et recommandé que celle-ci étudie la possibilité d’obtenir un statut consultatif au sein de l’ONU.

3.1.3 En 2010, l’APC a créé un groupe de travail chargé de réexaminer son statut, qui a recommandé, en 2011, que l’APC entame des discussions avec le gouvernement britannique dans le but d’obtenir un statut semblable à celui de la Commonwealth Foundation. Le groupe de travail s’est adressé au gouvernement britannique, et, en juillet 2013, le ministre d’État lord Howell a indiqué que l’APC devait fournir un dossier de décision plus solide pour permettre l’adoption d’une mesure législative principale.

3.1.4 En 2012, une section de l’APC a proposé une résolution visant à modifier la constitution de l’organisation, mais celle-ci n’a pu être adoptée en raison du statut d’organisme de bienfaisance de l’APC. Cette situation a mis en évidence l’incapacité des membres de l’APC (parlements du Commonwealth) de modifier certains aspects de la constitution à laquelle ils sont partie et a soulevé de sérieuses préoccupations chez plusieurs membres de l’APC.

3.1.5 En août2013, le Comité exécutif de l’APC a décidé d’étudier la question du statut de l’APC, notamment en écrivant aux chefs de gouvernement du Commonwealth. Il s’est adressé à chaque chef de gouvernement, mais en octobre 2014, il n’y avait toujours pas de consensus.

3.1.6 En décembre 2016, l’Assemblée générale a approuvé la création d’un nouveau comité d’experts chargé d’examiner le statut de l’APC. En mars 2017, le comité s’est réuni et a recommandé que l’APC soit reconstitué au Royaume-Uni en tant qu’institution interparlementaire à vocation internationale jouissant des privilèges et des immunités rattachés à son nouveau statut, et qu’on s’adresse au gouvernement britannique dans le but de faire adopter la législation britannique pertinente qui accorderait des privilèges et des immunités fonctionnels à l’organisation reconstituée. La recommandation du comité a été communiquée aux chefs de gouvernement du Commonwealth. Sir Alan Duncan a écrit à l’APC, au nom du premier ministre britannique, le 22 août 2017, en déclarant que « en principe, nous sommes prêts à examiner la demande d’octroi de privilèges et d’immunités de l’APC, mais nous aimerions avoir plus de détails sur la nécessité fonctionnelle de ces privilèges et de ces immunités » [TRADUCTION].

3.1.7 En novembre2017, l’Assemblée générale de l’APC a approuvé la recommandation du comité d’experts. À la suite de l’Assemblée générale de 2017, le secrétaire général de l’APC a écrit à lord Ahmad de Wimbledon pour l’informer de la décision prise. Dans une lettre de réponse au secrétaire général de l’APC datée du 10 décembre 2017, Lord Ahmad a écrit :

« En ce qui concerne la position du gouvernement sur les privilèges et immunités de l’APC, nous sommes disposés, en principe, à examiner la demande que vous nous avez présentée, mais nous aimerions que l’APC fournisse plus de détails sur la nécessité fonctionnelle de ces privilèges et de ces immunités. Qui plus est, il faudrait introduire une mesure législative principale de façon à ce que l’APC bénéficie de privilèges et d’immunités, et vous devez savoir que, dans un avenir prévisible, le calendrier législatif du Parlement sera principalement axé sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE.

Toutefois, j’ai la volonté et le désir de travailler avec vous sur cette importante question pour l’APC et il va de soi que j’examinerai attentivement tout dossier de décision que vous présenterez. » [TRADUCTION]

3.1.8 Le 13 mars 2017, le président et le secrétaire général de l’APC ont organisé des réunions avec le président britannique de l’APC, l’honorable James Duddridge, député, et des membres du Comité exécutif de la Section britannique de l’APC, le ministre responsable du Commonwealth et des Nations Unies, lord Ahmad de Wimbledon, ainsi que le conseiller juridique principal du Foreign and Commonwealth Office, sir Iain MacLeod.

4. Besoin fonctionnel d’un nouveau statut

4.1 Les nombreux examens du statut de l’APC et les tentatives visant à obtenir un nouveau statut se sont intensifiées avec le temps, et l’APC a maintenant atteint un point critique où sa capacité à remplir ses fonctions, à maintenir son unité, ainsi qu’à réaliser pleinement les ambitions de ses membres pour l’avenir est en péril.

4.2 Les membres de l’APC estiment que, sans changement de statut, il existe un risque non négligeable que l’influence et l’efficacité de l’APC diminuent au fil du temps, ce qui affaiblirait le Commonwealth de façon générale. Si elle n’est pas résolue rapidement, cette question de longue date menace aujourd’hui l’existence même de l’organisation.

5. Nouveau statut proposé

5.1 On s’entend pour dire, au sein de l’APC, que le seul moyen viable de résoudre ces questions est que le gouvernement britannique reconnaisse officiellement l’APC en tant qu’organisation interparlementaire internationale^[3] . L’APC est convaincue que cela garantira son avenir et lui permettra de mener à bien toute une série d’activités visant à renforcer les parlements du Commonwealth et à promouvoir les droits de la personne, les valeurs démocratiques et la primauté du droit, sans restrictions inutiles.

5.2 Une reconnaissance en tant qu’organisation interparlementaire internationale rendra mieux compte du type d’organisation qu’est l’APC et de ses fonctions. D’autres organisations comparables ont ce statut; c’est le cas, par exemple, de l’Union interparlementaire et de l’Assemblée parlementaire de la Francophonie. L’APC reconnaît que le gouvernement britannique n’est pas lié par la pratique d’autres États en ce qui a trait à l’octroi de privilèges et d’immunités, mais elle lui demande de prendre en compte le statut de ces organisations.

5.3 Le nouveau statut conférera à l’APC une présence internationale plus affirmée, améliorera sa crédibilité et facilitera son travail en renforçant les parlements du Commonwealth. Il assoira également sa position auprès d’autres organisations interparlementaires internationales et des parlements (et des parlementaires) du Commonwealth. Son nouveau statut et sa position à l’échelle internationale permettront à l’APC de fonctionner plus efficacement, d’accroître son influence sur la scène internationale et d’être plus concurrentielle sur le plan du financement et des partenariats.

5.4 On s’attend à ce que l’APC puisse également obtenir le statut d’observateur dans certaines organisations internationales et participer plus pleinement à des organisations telles que l’ONU, où la voix parlementaire du Commonwealth devrait se faire entendre, ce qui n’est pas le cas actuellement en raison du statut d’organisme de bienfaisance de l’APC.

5.5. Même si l’APC n’aurait plus le statut d’organisme de bienfaisance et ne serait donc plus assujettie à la réglementation de la Commission de surveillance des organismes de bienfaisance, elle continuerait de faire l’objet d’une surveillance de la part du Parlement britannique, étant donné que ce dernier adopterait la législation reconnaissant l’APC en tant qu’organisation interparlementaire internationale.

6. Constitution de l’APC en tant qu’organisation interparlementaire internationale

6.1 Avec l’aide du gouvernement britannique, l’APC pourrait être reconstituée par l’intermédiaire d’un accord international mis en place par ses parlements membres et d’autres assemblées législatives.

6.2 La reconnaissance en tant qu’organisation interparlementaire internationale par le gouvernement britannique nécessitera l’adoption d’une législation simple et l’octroi de privilèges et d’immunités à l’APC. Toutefois, bien qu’on reconnaisse que le Royaume-Uni ne peut conférer par lui-même la personnalité juridique internationale à l’APC dans l’ensemble du Commonwealth, nous soutenons que l’octroi par le Royaume-Uni de privilèges et d’immunités minimums à l’APC est le premiers pas nécessaire vers sa pleine reconnaissance en tant qu’organisation interparlementaire internationale afin qu’elle puisse remplir ses fonctions internationales.

6.3 Dans sa quête de reconnaissance en tant qu’organisation interparlementaire internationale, l’APC veut s’assurer de conserver les mêmes avantages fiscaux que ceux dont elle profite actuellement en tant qu’organisme de bienfaisance, sans plus. Par exemple, elle veut conserver son exemption actuelle de l’impôt direct sur le revenu. Son changement de statut ne devrait donc pas engendrer de coûts ou de manques à gagner permanents pour le Royaume-Uni.

6.4 L’APC reconnaît qu’après l’examen de son dossier de décision, elle devra tenir des discussions avec le gouvernement britannique au sujet des particularités des dispositions juridiques et financières de sa nouvelle structure, dont ses nouveaux mécanismes de surveillance et de gouvernance, et de la transition de la structure actuelle à la nouvelle structure, notamment la façon dont ses actifs en tant qu’organisme de bienfaisance seraient gérés.

7. 7. Avantages de l’octroi d’un nouveau statut à l’APC pour le Commonwealth

7.1 En plus de garantir son avenir et de lui permettre d’accomplir davantage, le nouveau statut de l’APC aura également des avantages importants pour le Commonwealth et le Royaume-Uni.

7.2 L’octroi d’un nouveau statut à l’APC n’engagerait aucun coût supplémentaire pour le gouvernement britannique. Cette mesure enverra un message positif du gouvernement britannique aux parlementaires du Commonwealth, et les encouragera à soutenir le travail inestimable de l’APC et à s’engager dans ses programmes. Elle contribuera à renforcer le Commonwealth et à maintenir son unité et sa stabilité alors que l’ordre international, la durabilité de la démocratie parlementaire et les droits de la personne sont gravement menacés.

7.3 Ce changement de statut de l’APC cadre aussi avec la politique du gouvernement britannique, président en exercice du Commonwealth, qui vise à affermir le Commonwealth en tant que point central de la pratique et du développement démocratiques, ainsi qu’à renforcer les institutions du Commonwealth afin de promouvoir les droits de la personne, les valeurs démocratiques et la primauté du droit. L’APC est mieux placée que quiconque afin d’appuyer le Commonwealth dans ces domaines et d’élargir ses travaux.

8. Admissibilité de l’APC à un nouveau statut

8.1 L’APC est à même d’être reconnue en tant qu’organisation interparlementaire internationale par le gouvernement britannique, sur la base de ses besoins fonctionnels.

8.2 L’APC présente plusieurs caractéristiques qui justifient qu’elle soit reconnue en tant qu’organisation interparlementaire internationale et qui la distinguent des organisations non gouvernementales et de la société civile. En particulier :

8.2.1 L’APC est composée de parlements, qui sont les organes législatifs publics des États. Aucun parlement ne pourra y adhérer sans le consentement explicite ou implicite d’un parlement national ou infranational élu par les citoyens.

8.2.2 L’APC est apte à prendre des dispositions et à conclure des accords avec les parlements en tant qu’organes représentatifs des États. Ainsi, elle peut organiser des conférences internationales réunissant des parlementaires membres de l’APC et différents événements tels que des séminaires post électoraux pour renforcer les parlements et la gouvernance démocratique.

8.2.3 L’APC bénéficie d’un appui international et de la reconnaissance des gouvernements. Les chefs de gouvernement du Commonwealth reconnaissent les parlements et les assemblées législatives du Commonwealth comme étant des éléments essentiels à l’exercice de la gouvernance démocratique et apportent leur appui à l’APC en tant que partenaire parlementaire du Commonwealth.

8.2.4 L’APC s’est donnée des buts et des objectifs qui appuient sa reconnaissance en tant qu’organisation interparlementaire internationale, en l’occurrence le renforcement des parlements et de la gouvernance démocratique.

8.2.5 Les accords de gouvernance de l’APC comprennent des membres élus des parlements du Commonwealth.

8.3 Les chefs de gouvernement du Commonwealth, ainsi que d’autres organisations internationales reconnaissent déjà l’APC comme étant une organisation interparlementaire internationale qui joue un rôle important sur la scène internationale en renforçant le Commonwealth, les parlements et la gouvernance démocratique^[4].

8.4 Par ailleurs, il règne actuellement un déséquilibre au sein du Commonwealth : le Secrétariat du Commonwealth et la Commonwealth Foundation n’ont aucun but ou mandat plus élevé que ceux l’APC à l’échelle mondiale, mais tous deux ont été reconnus en tant qu’organisations internationales. Cette situation est anormale et affaiblit le Commonwealth, et elle doit être corrigée par l’octroi du même statut à l’APC.

8.5 Il est particulièrement important que le secrétaire général de l’APC soit sur un pied d’égalité avec les autres fonctionnaires qui exercent des fonctions identiques ou similaires au sein d’institutions internationales comparables afin qu’il puisse remplir efficacement son rôle.

9. Prochaines étapes

9.1 Les parlements membres de l’APC demandent officiellement au gouvernement britannique de reconnaître l’APC en tant qu’organisation interparlementaire internationale et de lui octroyer les privilèges et immunités minimums dont elle a besoin pour remplir ses fonctions d’organisation interparlementaire internationale.

9.2 Cela peut se faire par l’adoption d’une courte loi par le Parlement britannique. Les dispositions essentielles qui, selon l’APC, devraient être incluses dans la loi sont énoncées à l’annexe du présent dossier de décision.

9.3 L’APC est reconnaissante que le gouvernement britannique ait accepté d’étudier cette demande et lui ait demandé de préparer un dossier de décision.

9.4 L’APC espère avoir fourni assez de renseignements au gouvernement britannique à ce stade, mais reste à sa disposition s’il devait avoir besoin de précisions.

8 novembre 2018