REGS Rapport du Comité
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| THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS
LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES |
| 41st Parliament, 2nd Session | 41e Législature, 2e session |
| The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its | Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son |
| SECOND REPORT | DEUXIÈME RAPPORT |
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| Pursuant to its permanent references, subsection 25(3) of the Parks Canada Agency Act, S.C. 1998, c. 31 and subsection 26(3) of the Canadian Food Inspection Agency Act, S.C. 1997, c. 6, and the order of reference proposed in its First Report, concurred in by the Senate on November 20, 2013 and by the House of Commons on November 18, 2013, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to certain matters relating to concurrent powers under two statutes to impose fees either administratively by a Minister or by way of regulations made by the Governor in Council. | Conformément à ses renvois permanents, le paragraphe 25(3) de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, L.C. 1998, ch. 31 et le paragraphe 26(3) de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, L.C. 1997, ch. 6, ainsi qu’à l’ordre de renvoi proposé dans son Premier rapport, adopté par le Sénat le 20 novembre 2013 et par la Chambre des communes le 18 novembre 2013, le Comité mixte souhaite porter à l’attention des deux Chambres certaines questions relatives à la coexistence dans deux lois de pouvoirs d’imposer des droits d’une part, par voie administrative sous l’autorité d’un ministre et d’autre part, par voie réglementaire sous l’autorité du gouverneur en conseil. |
| 1. Fees for Access to and the Use of National Parks | 1. Droits d’accès et d’utilisation des parcs nationaux |
| In 1994, provisions in a number of regulations setting fees for access to and the use of national parks were repealed. Since then, the fees in question have been fixed on an administrative basis without regulations, forming part of the Parks Canada Master List of Fees. The authority for doing so is now to be found in sections 23 and 24 of the Parks Canada Agency Act, which provide that: | En 1994, les dispositions d’un certain nombre de règlements établissant les droits à acquitter pour accéder aux parcs nationaux et les utiliser ont été abrogées. Depuis, ces droits sont fixés par voie administrative, plutôt que par règlement, et sont consignés dans la Liste maîtresse des droits en vigueur à Parcs Canada. On se fonde maintenant sur les articles 23 et 24 de la Loi sur l’Agence Parcs Canada pour justifier cette pratique : |
23. (1) The Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating the fees to be paid for a service or the use of a facility provided by the Agency. | 23. (1) Le ministre peut, sous réserve des règlements éventuel-lement pris par le Conseil du Trésor, fixer le prix – ou le mode de calcul du prix – à payer pour la fourniture de services ou d’installations par l’Agence. |
(2) Fees for a service or the use of a facility that are fixed under subsection (1) may not exceed the cost to Her Majesty in right of Canada of providing the service or the use of the facility. | (2) Le prix fixé dans le cadre du paragraphe (1) ne peut excéder les coûts supportés par Sa Majesté du chef du Canada pour la fourniture des services ou des installations. |
24. The Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating the fees in respect of products, rights or privileges provided by the Agency. | 24. Le ministre peut, sous réserve des règlements éventuellement pris par le Conseil du Trésor, fixer le prix – ou le mode de calcul du prix – à payer pour la fourniture de produits ou l’attribution de droits ou d’avantages par l’Agence. |
| In 2003, however, the Joint Committee concluded in its Fourth Report (Second Session, Thirty-Seventh Parliament, Report No. 74 – National Parks) that whatever fees may be imposed administratively under the Parks Canada Agency Act, they did not include fees for the actual use of national parks. This conclusion was based on subsection 4(1) of the Canada National Parks Act, which provides that the national parks of Canada are dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment, “subject to this Act and the regulations”. The Committee took this to mean that Parliament intended to confer on Canadians the right to use national parks for their benefit, education and enjoyment, and that this right could only be restricted or limited in accordance with the Canada National Parks Act or regulations made under that Act. The imposition of fees being a restriction on the right of access to and use of a park, such fees must be imposed by regulations made under paragraph 16(1)(r) of the Canada National Parks Act by the Governor in Council. Paragraph 16(1)(r) authorizes the making of regulations respecting the determination of fees, rates, rents and other charges for the use of park resources and facilities, the provision of works, services, and improvements, and the issuance and amendment of permits, licences and other authorizing instruments. | En 2003, cependant, le Comité mixte concluait dans son Quatrième rapport (2e session, 37e législature, Rapport no 74 – Parcs nationaux) que même si la Loi sur l’Agence Parcs Canada permet d’imposer des droits administrativement, ceux-ci ne sauraient inclure les droits à percevoir pour l’utilisation des parcs nationaux. Cette conclusion se fonde sur le paragraphe 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, qui prévoit que les parcs sont créés à l’intention du peuple canadien pour son bienfait, son agrément et l’enrichissement de ses connaissances, « sous réserve de la présente loi et des règlements ». Le Comité a interprété cette expression comme l’intention du Parlement d’accorder aux Canadiens le droit d’utiliser les parcs nationaux pour leur bienfait, leur agrément et l’enrichissement de leurs connaissances et que ce droit ne pouvait être restreint ou limité qu’en conformité avec la Loi sur les parcs nationaux du Canada et ses règlements d’application. Comme l’imposition de droits limite l’accès aux parcs et leur utilisation, il faut que ces droits soient prévus par règlement pris par le gouverneur en conseil en vertu de l’alinéa 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada. L’alinéa 16(1)r) autorise la prise de règlements concernant la fixation des droits à percevoir pour l’utilisation des installations et des ressources se trouvant dans les parcs, pour la fourniture des ouvrages et des services et des infrastructures et pour la délivrance ou la modification des licences, permis et autres autorisations. |
| The government response to the Joint Committee’s Report disagreed with the Committee’s position, and subsequent exchanges did not resolve this disagreement. In part, this was due to a discrepancy between the English and French versions of subsection 4(1) of the Canada National Parks Act. The French version did not provide that the benefit, education and enjoyment of Canadians are subject to the Act and regulations, but rather that the parks were to be maintained and used in accordance with the Act and regulations so as to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations. (“ils doivent être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements de façon à rester intacts pour les générations futures”). A regulation imposing duties and obligations on park officials could very well have been a regulation referred to in subsection 4(1) of the French version, but not in the English version. It was also clear that the French version did not limit or restrict anything. Indeed, this version appeared to amount to little more than a statement that the parks should be maintained and used in a lawful manner. It seemed that the English wording accurately reflected the intended meaning of the section, and that the drafters failed to accurately capture this meaning in French. | Dans sa réponse au rapport, le gouvernement a rejeté la position du Comité mixte. Les échanges subséquents n’ont pas réussi à régler ce différend, qui découlait en partie de la divergence entre les versions anglaise et française du paragraphe 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada. La version française ne précisait pas que le bienfait, l’agrément et l’enrichissement des connaissances des Canadiens étaient assujettis à la Loi et aux règlements, mais plutôt que les parcs « doivent être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements de façon à rester intacts pour les générations futures ». Un règlement imposant des droits et obligations aux dirigeants des parcs pourrait fort bien être un règlement auquel il est fait référence dans la version française, sans toutefois être visé par la version anglaise. Il était clair également que la version française ne limitait ni ne restreignait quoi que ce soit. En fait, elle ne semblait se résumer à rien de plus qu’une déclaration que les parcs doivent être maintenus et utilisés conformément à la loi. Le libellé de la version anglaise semble être plus fidèle au but recherché et ce dernier aurait été mal rendu dans la version française. |
| While the responsible Minister had undertaken in 2001 to amend subsection 4(1) to reconcile the discrepancy, the Parks Canada Agency subsequently sought to argue that no discrepancy existed. In a March 14, 2012 letter, however, the Minister of the Environment advised that subsection 4(1) would be amended in order to harmonize the French with the English version. | Bien que le ministre responsable ait entrepris, en 2001, de modifier le paragraphe 4(1) afin de corriger la divergence, l’Agence Parcs Canada a cherché à faire valoir qu’aucune divergence n’existait. Dans une lettre du 14 mars 2012, cependant, le ministre de l’Environnement a indiqué que le paragraphe 4(1) serait modifié pour harmoniser les versions française et anglaise. |
| This amendment has now been made by the Expansion and Conservation of Canada’s National Parks Act (S.C. 2013, c. 28). In addition, subsection 4(1.1) was added to the Canada National Parks Act. It provides that “For greater certainty, nothing in this Act limits the authority of the Minister to fix fees under section 23 or 24 of the Parks Canada Agency Act.” Thus, it is now clear that fees may be imposed for the use of national parks under legislation other than the Canada National Parks Act, specifically the Parks Canada Agency Act. | Cette modification a depuis été apportée dans la Loi sur le développement et la conservation des parcs nationaux du Canada (L.C. 2013, ch. 28). En outre, le paragraphe 4(1.1) a été ajouté à la Loi sur les parcs nationaux du Canada, pour préciser que : « Il est entendu que la présente loi n’a pas pour effet de restreindre le pouvoir du ministre de fixer des prix en vertu des articles 23 ou 24 de la Loi sur l’Agence Parcs Canada. » Il est donc maintenant clair que des droits peuvent être imposés pour l’utilisation des parcs nationaux en vertu d’une loi autre que la Loi sur les parcs nationaux du Canada, en l’occurrence la Loi sur l’Agence Parcs Canada. |
| The Parks Canada Agency and the Minister of the Environment see it as simply being the choice of the government as to which mechanism it wishes to use, and under which statute it wishes to proceed, to impose fees. It has always seemed to the Committee that the logical consequence of such a position would be that two fees could be imposed, one administratively by the Minister and one by regulations made by the Governor in Council, for the same permit, use of a facility, product, right or privilege. Parliament cannot have intended that persons could be subject to a double fee for the same benefit. If the cumulative application of two statutes is capable of producing an absurd or unintended result, then good legislative policy requires that the situation be clarified. For this reason, your Committee has argued that once a fee is established for a certain benefit, the other delegate should be precluded by legislation from establishing a fee for the same benefit. | L’Agence Parcs Canada et le ministre de l’Environnement sont d’avis qu’il incombe tout simplement au gouvernement de choisir le mécanisme d’imposition des droits et la loi à utiliser en conséquence. Il a toujours semblé au Comité que la conséquence logique d’une telle position serait que deux droits pourraient être fixés, un administrativement par le ministre et l’autre par voie de règlement pris par le gouverneur en conseil, pour le même permis, produit, droit ou privilège ou les mêmes installations. Le Parlement ne peut avoir voulu que les utilisateurs aient à acquitter deux droits pour un seul avantage. Si l’application cumulative de deux lois est susceptible de produire un résultat absurde ou non souhaité, une saine politique législative dicte alors de clarifier cet état de fait. C’est pourquoi votre Comité soutient que, dès lors qu’un droit est établi à l’égard d’un avantage, la loi devrait interdire à l’autre délégué de fixer des droits pour le même avantage. |
| The Parks Canada Agency disagrees that there is a risk of duplicate charges being imposed, arguing that in the unlikely event that two fees were set for the same benefit, the duplication would no doubt be brought to the attention of the Agency by those paying the fees. It is also asserted that “On a practical level, the Agency would never choose to impose duplicate fees for the same service”. | L’Agence Parcs Canada ne croit pas que des droits pourraient être imposés en double pour un même service, et prétend que dans le cas improbable où cela se produirait, les personnes visées le signaleraient sûrement à l’Agence. Elle affirme aussi que, « sur le plan pratique, l’Agence n’imposerait jamais des frais en double pour le même service ». |
| In fact, however, the Agency has no power to impose fees in the first place. Under the Canada National Parks Act fees are fixed by regulations made by the Governor in Council. Fees under the Parks Canada Agency Act are imposed by the Minister. While the Agency may administer the collection of fees, and may make recommendations in respect of the appropriate fees, it has no legal authority to establish any fee. Most importantly, in law the Minister and the Governor in Council are two distinct entities. If the fee-setting provisions in the two statutes overlap, then the possibility must also exist that two separate fees could be imposed by two different delegates in respect of the same permit or license, or for the same use of a facility. The Agency appears to confuse the making of a law with its administration. The Minister as well has alluded to the fact that fees under either the Canada National Parks Act or the Parks Canada Agency Act will be “initiated” by the Minister of the Environment. This continues to blur the distinction between law and administration. The Minister also refers to the User Fees Act as providing safeguards against duplicate fees. | Dans les faits, toutefois, l’Agence n’a pas, au départ, le pouvoir d’imposer des droits. Aux termes de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, le titulaire du pouvoir réglementaire de fixer des droits demeure le gouverneur en conseil. Les droits prévus dans la Loi sur l’Agence Parcs Canada sont imposés par le ministre. Même si l’Agence peut gérer le prélèvement des droits et faire des recommandations au sujet de ces derniers, elle n’est pas habilitée, par la loi, à les fixer. Et surtout, en droit, le ministre et le gouverneur en conseil constituent deux entités distinctes. S’il y a chevauchement entre les dispositions sur la fixation des droits prévues dans deux lois, il se pourrait alors que des droits distincts soient imposés par deux délégués différents relativement à un même permis ou à une même licence ou pour l’utilisation d’une même installation. L’Agence semble confondre l’adoption de la loi et son application. Le ministre a aussi fait allusion au fait que les droits fixés en vertu de l’une ou l’autre de la Loi sur les parcs nationaux du Canada et de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, l’auront été « à la demande » du ministre de l’Environnement, ajoutant à la confusion qui existe entre la loi et son application. Le ministre a aussi indiqué que la Loi sur les frais d’utilisation offrait une protection contre l’imposition de droits en double. |
| While it may seem unlikely that the Governor in Council and the Minister would each impose a fee for the same use of a national park, this scenario is not impossible. Indeed, the decision of the Federal Court in Bartholomew Green v. Attorney General of Canada, [1978] 2 F.C. 391, provides an example of a similar occurrence. | Même s’il semble peu probable que le gouverneur en conseil et le ministre imposent tous deux des droits pour la même utilisation d’un parc national, ce scénario n’est pas impossible. À preuve, la décision rendue par la Cour fédérale dans l’affaire Bartholomew Green c. le Procureur général du Canada, [1978] 2 C.F. 391. |
| At issue in Bartholomew Green was the question whether certain postage rates set out in the Post Office Act prevailed over the different rates for the same services imposed by regulations made by the Postmaster General under the authority of the Financial Administration Act. While the Court concluded that Parliament had in effect provided two means of implementing an increase in the rates of postage, and that the Postmaster General had validly used his regulation-making authority to amend the rates provided in the Post Office Act itself, it is significant that the situation arose in the first place and had to be settled in court. | La question en litige dans l’affaire Bartholomew Green, était à savoir si certains tarifs postaux prévus dans la Loi sur les postes l’emportaient sur des tarifs différents pour les mêmes services prévus dans les règlements pris par le ministre des Postes en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Si le tribunal a conclu que le Parlement avait effectivement prévu deux moyens d’augmenter les tarifs postaux et que le ministre des Postes avait correctement utilisé son pouvoir réglementaire de modifier les tarifs prévus dans la Loi sur les postes, le fait est que la question a eu à être débattue devant les tribunaux et tranchée par ceux-ci. |
| The likelihood of two fees being imposed for the same use of a national park may be remote. At the same time, the matter could be easily clarified and doing so would preclude any possibility of parties having to undertake the time and expense of court proceedings to resolve matters. | La possibilité que des droits puissent être imposés par deux sources pour la même utilisation d’un parc national peut paraître ténue. Néanmoins, il serait facile de clarifier la question et, ce faisant, d’éviter que des parties gaspillent temps et argent devant les tribunaux pour résoudre l’affaire. |
| Indeed, given the existence of the power conferred on the Minister under the Parks Canada Agency Act to fix fees without regulations, it is hard to imagine the power to make regulations imposing fees under the Canada National Parks Act will ever be exercised. Why go through the regulatory process when the same fees can simply be put in place administratively? All previous provisions in regulations that imposed fees in relation to national parks were revoked and replaced by fees fixed by the Minister as soon as it was possible to do so. Is the regulation-making power found in 16(1)(r) of the Canada National Parks Act now unnecessary? If so, the provision could be repealed so as to remove any possibility of conflicting fees. | En effet, puisque la Loi sur l’Agence Parcs Canada autorise le ministre à fixer les droits sans prendre de règlement, il est difficile d’imaginer que l’on pourrait un jour choisir d’utiliser la voie réglementaire aux termes de la Loi sur les parcs nationaux du Canada pour imposer des droits. Pourquoi passer par la prise d’un règlement, quand les mêmes droits peuvent être imposés par simple procédure administrative? Toutes les dispositions réglementaires qui prévoyaient des droits à l’égard des parcs nationaux ont été abrogées et remplacées par des droits fixés par le ministre, à la première occasion. Le pouvoir de prendre des règlements prévu à l’alinéa 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada est-il désuet? Si tel est le cas, cette disposition pourrait être abrogée de manière à éliminer toute possibilité que des droits en double soient imposés. |
| 2. Canadian Food Inspection Agency Fees | 2. Droits de l’Agence canadienne d’inspection des aliments |
| The Committee has encountered an analogous situation in connection with the setting of fees under the Canadian Food Inspection Agency. Sections 24 and 25 of that Act authorize the Minister of Agriculture and Agri-Food to fix fees for “a service or the use of a facility provided by the Agency” and for “products, rights and privileges provided by the Agency”. The Canadian Food Inspection Agency Fees Notice is the result of the exercise of these powers. There are, however, nine other statutes that confer on the Governor in Council powers to make regulations prescribing the fees to be paid for a service, right or privilege provided by the Agency under those statutes. For example, paragraph 4(1)(h) of the Seeds Act authorizes the Governor in Council to make regulations “respecting the fees that may be charged for any services provided under this Act”. With the exception of the Plant Breeders’ Rights Regulations, all provisions in the various regulations made pursuant to these other statutes that formerly set fees were repealed following the enactment of the Canadian Food Inspection Agency Act in 1997. | Le Comité s’est penché sur une question semblable, relative à l’établissement de droits aux termes de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments. Les articles 24 et 25 de la Loi autorisent le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire à fixer les droits à payer pour « la fourniture de services ou d’installations par l’Agence » et pour « la fourniture de produits ou l’attribution de droits ou d’avantages par l’Agence ». L’Avis sur les frais de l’Agence canadienne d’inspection des aliments découle de l’exercice de ces pouvoirs. Toutefois, neuf autres lois confèrent au gouverneur en conseil des pouvoirs pour prendre des règlements pour fixer des droits à payer pour la fourniture de services, de droits ou d’avantages par l’Agence. Par exemple, l’alinéa 4(1)h) de la Loi sur les semences autorise le gouverneur en conseil à prendre des règlements pour « établir les droits qui peuvent être exigés pour tout service fourni dans le cadre de la présente loi ». Exception faite du Règlement sur la protection des obtentions végétales, toutes les dispositions des divers règlements pris en application de ces autres lois, qui fixaient autrefois des droits, ont été abrogées à la suite de l’adoption de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments en 1997. |
| Consistent with the views expressed in its Report No. 74 – National Parks, the Joint Committee has therefore suggested amending the Canadian Food Inspection Agency Act to expressly state that the powers set out in sections 24 and 25 apply notwithstanding the powers delegated in any other act administered by the Agency. The Committee also suggested amending the Act to clarify that, once one of Parliament’s two delegates has fixed a particular fee, the other cannot use its power to establish a fee for the same service, use of a facility, product, right or privilege. | Conformément à la position mise de l’avant dans son Rapport no74 – Parcs nationaux, le Comité mixte a donc proposé de modifier la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments de manière à indiquer expressément que les pouvoirs définis aux articles 24 et 25 s’appliquent nonobstant les pouvoirs délégués dans toute autre loi qu’administre l’Agence. Le Comité a également proposé que l’on modifie la Loi de manière à préciser que, dès lors que l’un des deux délégués du Parlement a fixé des droits, l’autre ne peut utiliser son pouvoir pour fixer des droits pour la fourniture des mêmes services, installations, produits, droits ou avantages. |
| Although it initially agreed that sections 24 and 25 of the Canadian Food Inspection Agency Act should be amended, the Agency later argued that no amendments are necessary. In its view, there is no conflict until the powers in both the Canadian Food Inspection Agency Act and an act administered by the Agency that gives the Governor in Council the power to fix fees by regulation have been exercised. It also asserted that as a practical matter, the likelihood of duplicate fees being imposed is remote, and suggested that it is willing to accept any slight risk that this may occur. The Agency also alluded to the fact that Parliament did not see fit to address any potential for conflict when it enacted the Canadian Food Inspection Agency Act. The Minister of Agriculture and Agri-Food has also indicated that he sees no need to introduce amendments to address the issue. | Bien qu’il ait au départ été convenu que les articles 24 et 25 de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments devaient être modifiés, l’Agence a par la suite fait valoir qu’aucune modification n’était requise. À son avis, aucun problème ne se pose tant que le pouvoir de fixer des droits aux termes de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments et le pouvoir d’une loi administrée par l’Agence autorisant le gouverneur en conseil à fixer des droits n’ont pas tous deux été exercés. Elle a aussi affirmé qu’une double imposition des droits est très peu probable en pratique et qu’elle est disposée à encourir ce faible risque. L’Agence a aussi fait allusion au fait que le Parlement n’a pas cru bon de traiter des situations où il pourrait y avoir conflit lorsqu’il a adopté la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments. Le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire a aussi indiqué qu’il ne voyait pas l’utilité d’adopter des modifications à cet égard. |
| While the Agency may be willing to live with the risk of a conflict arising, the Committee’s concern is that whatever risk there may be lies not with the Agency, but with regulated parties. Again, even if the likelihood of two fees being imposed for the same service, use of a facility, product, right or privilege is remote, the matter could be easily addressed. Two fees imposed for the same thing is not an impossible scenario, as the Bartholomew Green case referred to earlier illustrates. | Bien que l’Agence soit prête à courir le risque d’un conflit, la préoccupation du Comité est que ce risque, quel qu’il soit, ne pèse pas sur l’Agence mais bien sur les parties réglementées. Ici encore, même s’il est peu probable que deux droits soient établis pour la fourniture des mêmes services, installations, produits, droits ou avantages, la question pourrait être corrigée facilement. L’imposition de frais en double ne relève pas de l’impossibilité, comme l’illustre l’affaire Bartholomew Green. |
| The Committee therefore continued to be of the view that the question of whether once a fee is established for a certain benefit the other delegate is precluded from establishing a fee for the same benefit, or in the alternative which fee or fees must be paid in the event both delegates exercise their authority in relation to the same benefit, should be legislatively addressed. In the alternative, the remaining provisions delegating fee-setting powers to the Governor in Council could be removed from the regulation-making powers found in statutes administered by the Agency. This view was communicated to the Minister in the Joint Chairs’ letter of March 19, 2013. | Le Comité a par conséquent réitéré que la question de savoir si l’établissement de droits pour la fourniture d’un certain service ou avantage en exclu son établissement par l’autre délégué, ou subsidiairement, lequel des droits a préséance advenant que les deux délégués exercent leur autorité relativement au même service ou avantage, devrait être résolue par voie législative. À défaut, les dispositions délégant au gouverneur en conseil le pouvoir d’établir des droits devraient être abrogées des lois administrées par l’Agence. Ce point de vue a été communiqué au ministre dans la lettre des coprésidents datée du 19 mars 2013. |
| The Minister’s June 19, 2013 reply recognized that overlapping fee-setting powers have been conferred on two distinct legal entities, but submitted that as a practical matter the connection between the Minister and the Governor in Council is such as to prevent the imposition of two fees for the same service, use of a facility, product, right or privilege. The Minister’s letter also again observed that Parliament apparently had no concerns in this regard, “since no mechanism regarding the coexistence of fee-setting authorities was included in the Canadian Food Inspection Agency Act, in the CFIA legislation or even in the Financial Administration Act.” | Dans sa lettre datée du 19 juin 2013, le ministre reconnaît certes que les pouvoirs de fixation des droits ont été conférés à deux entités juridiques distinctes, mais il soutient qu’en pratique le lien entre le ministre et le gouverneur en conseil est tel qu’il empêche l’imposition de deux droits pour le même service, produit, droit ou privilège ou les mêmes installations. Dans sa lettre, le ministre souligne encore que le Parlement n’a manifestement exprimé aucune réserve à cet égard puisqu’« aucun mécanisme relatif à la coexistence des pouvoirs de fixation des droits n’est prévu dans la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments, dans la législation administrée par l’ACIA, voir dans la Loi sur la gestion des finances publiques ». |
| That an issue has not previously been addressed by Parliament, however, can hardly be a convincing argument that it should not be dealt with in future legislation. Moreover, it can be said that Parliament did in fact partly address the coexistence of fee-setting authorities when it enacted the Safe Food for Canadians Act (S.C. 2012, c. 24). While that Act will, upon its coming into force, replace a number of statutes that now grant the authority to the Governor in Council to make regulations setting fees, the new Act contains no authority to make such regulations. Presumably this reflects the conclusion that sections 24 and 25 of the Canadian Food Inspection Agency Act rendered such regulation-making powers unnecessary. If the authority to make regulations respecting fees was also removed from other legislation administered by the Canadian Food Inspection Agency, then all fees for a service or the use of a facility provided by the Agency and for products, rights and privileges provided by the Agency could only be set administratively by the Minister pursuant to sections 24 and 25 of the Canadian Food Inspection Agency Act. | Toutefois, le fait que le Parlement n’ait pas déjà statué sur une question peut difficilement être considéré comme un argument convaincant pour ne pas le faire à l’avenir. De plus, on peut soutenir que le Parlement a effectivement traité partiellement de la question de la coexistence du pouvoir de fixation des droits en adoptant la Loi sur la salubrité des aliments offerts aux Canadiens (L.C. 2012, ch. 24). Cette Loi, une fois entrée en vigueur, remplacera un certain nombre de lois conférant à l’heure actuelle au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements fixant des droits, sans toutefois contenir elle-même de disposition prévoyant un pouvoir réglementaire de fixer des droits. On peut présumer qu’il en est ainsi parce que les articles 24 et 25 de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments ont rendu ce pouvoir inutile. Si le pouvoir de prendre des règlements sur les droits a été supprimé d’autres lois administrées par l’Agence canadienne d’inspection des aliments, alors tous les droits relatifs aux services et aux installations fournis par l’Agence et aux produits, droits et avantages offerts par l’Agence ne peuvent être fixés que par le ministre en vertu des articles 24 et 25 de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments. |
| As for the Minister’s reference to the Financial Administration Act, it bears noting that section 19.3 of that Act provides that regulations or orders made under the Act setting fees “are subject to the provisions of any Act of Parliament relating to the service or the use of the facility, or to the right or privilege, but, for greater certainty, may be made even though an Act of Parliament requires the provision of the service or facility or the conferral of the right or privilege.” This at least goes some way towards clarifying the relationship between the fee provisions in the Financial Administration Act and those found in other statutes. | Quant à l’invocation par le ministre de la Loi sur la gestion des finances publiques, il y a lieu de souligner que l’article 19.3 de cette Loi prévoit que les règlements ou arrêtés pris en vertu de cette Loi « sont assujettis aux dispositions des lois fédérales concernant la prestation des services, la mise à disposition des installations ou l’octroi des droits ou avantages; la prise de ces règlements ou arrêtés est autorisée même si, aux termes d’une loi fédérale, la prestation, la mise à disposition ou l’octroi est obligatoire ». Cette disposition à au moins le mérite de clarifier en partie le rapport entre les dispositions relatives aux droits dans la Loi sur la gestion des finances publiques et celles que l’on trouve dans d’autres lois. |
| An approach similar to that taken when section 4 of the Canada National Parks Act was recently amended by the Expansion and Conservation of Canada’s National Parks Act would at least resolve one aspect of the Committee’s concern. This would involve amending the Canadian Food Inspection Agency Act to provide that sections 24 and 25 of that Act apply notwithstanding any other Act of Parliament relating to the service or the use of the facility, or to the product, right or privilege, for which fees are established under sections 24 or 25. At the same time, your Committee again suggests that a mechanism also be added to the Canadian Food Inspection Agency Act such that once a fee is established by the Governor in Council or the Minister for a certain benefit, the other delegate is precluded from establishing a fee for the same benefit. | Une approche semblable à celle adoptée récemment, lorsque l’article 4 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada a été modifié par la Loi sur le développement et la conservation des parcs nationaux du Canada, permettrait au moins de résoudre un des problèmes soulevés par le Comité. Il s’agirait de modifier la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments de manière à préciser que les articles 24 et 25 de cette Loi s’appliquent nonobstant toute autre loi du Parlement relative à la fourniture des services ou des installations, ou aux produits, droits ou privilèges, à l’égard desquels des droits sont fixés en vertu de l’article 24 ou 25. De plus, le Comité propose, de nouveau, que la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments soit assortie d’un mécanisme prévoyant que dès lors que des droits ont été fixés par le gouverneur en conseil ou par le ministre à l’égard d’un avantage, l’autre délégué ne peut établir des droits pour le même avantage. |
| Alternatively, the remaining authorities to make regulations establishing fees found in statutes administered by the Agency could simply be deleted, as was done when the Fish Inspection Act, the Meat Inspection Act and the Canada Agricultural Products Act were replaced by the Safe Food for Canadians Act. This would remove the question of how the fee-setting provisions in these statutes and the Canadian Food Inspection Agency Act are intended to operate together. There appears to be no reason why the remaining authority to make regulations respecting fees could not also be removed from the Seeds Act, the Feeds Act, the Fertilizers Act, the Meat Inspection Act, the Plant Protection Act and the Health of Animals Act. Given the existence of a power to establish fees administratively, it seems unlikely that these remaining regulation-making powers will ever be used. While provisions imposing fees are still found in the Plant Breeders’ Rights Regulations, it may be that they too could be replaced by fees fixed by the Minister under the Canadian Food Inspection Agency Act. | Sans quoi, on pourrait tout simplement abroger les autres pouvoirs réglementaires de fixation des droits qui existent dans les lois administrées par l’Agence, comme on l’a fait lorsque la Loi sur l’inspection du poisson, la Loi sur l’inspection des viandes et la Loi sur les produits agricoles au Canada ont été remplacées par la Loi sur la salubrité des aliments offerts aux Canadiens. Ainsi, on n’aurait plus à se demander comment les dispositions sur l’établissement des droits dans ces lois ainsi que dans la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments sont censées interagir. Il ne semble y avoir aucune raison de ne pas abroger le pouvoir réglementaire de fixer des droits dans la Loi sur les semences, la Loi relative aux aliments du bétail, la Loi sur les engrais, la Loi sur l’inspection des viandes, la Loi sur la protection des végétaux et la Loi sur la santé des animaux. Compte tenu de la possibilité de fixer des droits par voie administrative, il semble peu probable que ces derniers pouvoirs de fixation des droits par règlement ne soient jamais utilisés. Bien que l’on retrouve encore des dispositions sur la fixation de droits dans le Règlement sur la protection des obtentions végétales, celles-ci pourraient sans doute aussi être remplacées par des dispositions octroyant au ministre le pouvoir de fixer des droits aux termes de la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments. |
| Conclusion | Conclusion |
| The situations described in this Report are not the only examples of co-existing powers under different statutes to impose fees administratively by a Minister and by way of regulations made by the Governor in Council. If, in such circumstances, it is merely the choice of the Government as to which mechanism it wishes to use and under which statute it wishes to proceed, it has always seemed to the Committee that it must also follow that both statutes could be relied upon, so as to impose two fees, one by regulation and one administratively, for the same service, product, permit or license, or for the same use of a facility. This may be unlikely, but it is still difficult to imagine it was intended that the same benefit may be subject, even theoretically, to a double fee under different statutes. | Les exemples évoqués dans le présent rapport ne constituent pas les seuls cas où des pouvoirs d’imposer des droits, d’une part, administrativement par un ministre, et d’autre part, par règlement du gouverneur en conseil, coexistent au sein de lois différentes. Si devant un tel choix, il revient au gouvernement d’opter pour le mécanisme et la loi à utiliser, le Comité a toujours estimé qu’il s’ensuit que les deux lois pourraient être utilisées pour fixer des droits en double, par voie administrative et par voie réglementaire, pour la fourniture des mêmes services, installations, produits ou permis. Bien que cela puisse paraître peu probable, il est difficile de concevoir que, même théoriquement, tel ait été le dessein visé. |
| In the examples discussed in this Report, the situation could be clarified by amending the relevant legislation to provide that once a fee is established under one statute, the other statute may not be used to establish a fee for the same benefit. | Dans les cas présentés dans ce rapport, la question pourrait être éclaircie en modifiant les lois en question de manière à prévoir qu’une fois un droit fixé en vertu d’une loi, l’autre loi ne peut être utilisée pour fixer un droit pour le même avantage. |
| It may also be that if the power has been conferred on a Minister to impose fees without regulations, a concurrent power to make regulations imposing fees is unnecessary. Where this is found to be the case, the statutory provisions authorizing the making of regulations imposing fees could be repealed, so as to remove any possibility of conflicting fees. Perhaps the Miscellaneous Statute Law Amendment Program could be considered as a vehicle for such repeals. | Il est entièrement possible qu’une fois le pouvoir d’imposer des droits de manière administrative octroyé au ministre, le pouvoir du gouverneur en conseil de prendre des règlements pour fixer des frais soit devenu superflu. S’il en est ainsi, les dispositions désuètes pourraient être abrogées, de telle sorte qu’il ne puisse exister de situations où des frais pourraient être réclamés en double. On pourrait notamment procéder à ces abrogations dans le cadre du programme de correction des lois. |
| A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Issue No. 4) is tabled in the House of Commons. | Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (no 4) est déposé à la Chambre des communes. |
| Respectfully submitted, | Respectueusement soumis, |
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Les coprésidents,
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BOB RUNCIMAN | CHRIS CHARLTON |
| Joint Chairmen | |