REGS Rapport du Comité

Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation à l’honneur de présenter son

SIXIÈME RAPPORT

(Rapport n° 65 - Loi sur les Indiens)

Conformément à son ordre de renvoi permanent, votre Comité souhaite porter à l’attention des deux Chambres divers instruments dont l’application relève du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien.

1. DORS/82-171, Règlement sur le bois de construction de la bande du lac Stuart-Trembleur (Tanizul Timber Ltd.)

Lors d’un premier examen de ce Règlement en 1982, le Comité mixte a fait part au ministère des Affaires indiennes de ses préoccupations concernant diverses dispositions du Règlement. À la suite d’un échange de correspondance, le Comité a reçu des assurances qu’il serait satisfait à ses préoccupations soit par des modifications au Règlement soit, dans certains cas, par des modifications à la Loi sur les Indiens. Certaines assurances ont été données au Comité par le ministre des Affaires indiennes dans une lettre datée du 17 décembre 1987.

Sachant que le ministère avait entrepris des consultations et des négociations complexes en vue de la mise en place d’un nouveau régime de gestion des terres forestières des Indiens, le Comité était disposé à accorder un délai pour la résolution des problèmes portés à l’attention du ministère et du ministre. Entre 1988 et 1993, des assurances ont été reçues à diverses reprises des fonctionnaires du ministère qu’il serait donné suite aux préoccupations du Comité. De fait, en 1993, plusieurs problèmes ont été réglés par le texte enregistré comme DORS/93-244. D’autres problèmes ont été réglés par l’édiction du texte enregistré en tant que DORS/95-531. Mais il y a plusieurs questions qui demeurent pendantes.

Les articles 23 à 28 de l’Annexe I du Règlement prévoient le paiement de droits et le dépôt de garanties. Ces dispositions sont contraires aux critères d’examen de votre Comité puisqu’elles prévoient le versement de sommes à la Couronne sans autorité expresse de la part du Parlement.

L’article 43 de l’Annexe I a pour effet de réglementer la vente du bois et va au-delà des pouvoirs de prescrire les conditions d’un permis de coupe.

L’article 48 de l’Annexe I prévoit l’annulation ou la suspension de la licence et la confiscation du dépôt de garantie. Comme le Comité mixte est d’avis que la Loi sur les Indiens ne prévoit par l’autorité d’exiger un dépôt de garantie, il est également d’avis que la loi ne justifie pas une disposition permettant la confiscation d’un tel dépôt.

L’article 49 de l’Annexe I a pour effet de définir et préserver les droits d’action de Sa Majesté en cas d’annulation d’une licence ou de confiscation de l’argent déposé. Si cet article définit ce que seraient normalement les droits de Sa Majesté, il est inutile. Mais s’il prétend octroyer à Sa Majesté un droit d’action dont elle ne jouirait pas dans le cadre de l’application normale de la loi, cela n’est pas autorisé par la Loi sur les Indiens.

Au printemps de 1995, le président de votre Comité a écrit au ministre pour lui faire part de l’inquiétude du Comité face à l’absence de progrès dans la résolution de ces questions. Dans sa réponse en date du 17 octobre 1995, l’hon. Ron Irwin a informé le Comité que des modifications seraient apportées à la Loi sur les Indiens afin de rendre les dispositions examinées par le Comité conformes à la loi. Le ministre a indiqué que les consultations en vue de l’élaboration de modifications à la Loi seraient terminées à l’automne de 1995. À l’été de 1996, le ministre a écrit au président de votre Comité pour l’informer qu’il était autorisé à procéder à la modification de la Loi sur les Indiens et que le projet de loi était en cours d’élaboration.

Quelques mois plus tard, le ministre a présenté à la Chambre des communes le projet de loi C-79, Loi permettant la modification de l’application de certaines dispositions de la Loi sur les Indiens aux bandes qui en font le choix. Après la première lecture le 12 décembre 1996, la mesure n’a pas eu de suite et elle devait mourir au Feuilleton avec la dissolution du 35^e Parlement. L’article 19 du projet de loi proposait de substituer à l’article 57 de la Loi sur les Indiens un texte qui accordait l’autorité nécessaire pour chacun des articles mentionnés ci-dessus.

Le 23 juin 1996, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a informé le Comité mixte que le projet de loi C-79 ne serait pas redéposé, indiquant que ses collaborateurs examinaient d’autres formules pour répondre aux préoccupations du Comité. De fait, il n’y a que deux façons de le faire. Soit que le Parlement modifie la loi habilitante pour autoriser les dispositions examinées par le Comité, soit qu’on modifie les dispositions du Règlement pour les rendre conformes au cadre d’autorité défini par le Parlement dans l’article 57 de la Loi sur les Indiens. Étant donné que rien n’indique qu’on ait l’intention de proposer des modifications à la Loi, le Comité mixte considère que le gouvernement devrait abroger les dispositions du Règlement sur le bois de construction de la bande du lac Stuart-Trembleur (Tanizul Timber Ltd.) puisqu’il n’existe pas dans la loi de pouvoir habilitant. Dans une société fondée sur la primauté du droit, il n’est pas acceptable que le gouvernement persiste à recourir à des règlements qu’il sait non fondés en droit. Compte tenu qu’il y a plus de seize ans que le Comité mixte a fait part de ses préoccupations au gouvernement et qu’il semble peu probable que des modifications soient apportées à la Loi sur les Indiens dans un avenir rapproché, le Comité est d’avis que le gouvernement devrait modifier le Règlement sans tarder afin de rendre ses dispositions conforme à l’autorité conférée par la Loi.

Déposé devant le Sénat le 19 mars 1987 et devant la Chambre des communes le lendemain, ce rapport porte sur l’exercice de pouvoirs législatifs délégués par des bandes indiennes en vertu de pouvoirs conférés par la Loi sur les Indiens. Le rapport observe :

À la lumière de son examen des statuts administratifs, le Comité a exprimé de sérieux doutes quant à savoir si :

Le Comité mixte a informé les deux Chambres qu’il n’examinerait plus dorénavant chaque statut administratif établi par les conseils de bande, mais qu’il continuerait de surveiller de façon générale l’exercice que les conseils font de leurs pouvoirs législatifs, ainsi que la mise en application des recommandations contenues dans son rapport. Ces recommandations étaient les suivantes :

1. Que la Loi sur les textes réglementaires ou la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à soustraire les statuts administratifs établis par les conseils de bande à l’application de la Loi sur les textes réglementaires;

2.Que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir les droits de publicité et d’accès à l’égard des textes législatifs adoptés par les conseils de bande;

3. Que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir que nul ne soit condamné pour violation d’un statut administratif à moins qu’il ne soit prouvé que des mesures raisonnables ont été prises pour porter ce statut à l’attention des personnes susceptibles d’être concernées;

4.Que la politique d’annulation du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, ainsi que le rapport de son examen du cadre juridique et de l’application des statuts administratifs établis en vertu de la Loi sur les Indiens, soient déposés devant les deux Chambres et renvoyés au comité permanent compétent de chaque Chambre;

5. Que des mesures appropriées soient prises afin d’assurer l’application de certaines règles d’appartenance à l’effectif des bandes et de statuts administratifs concernant les spiritueux qui ont été adoptés avant le 25 juin 1987 et qui n’ont été ni enregistrés ni publiés comme le prévoit la Loi sur les textes réglementaires.

Dans sa réponse globale déposée conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes en juillet de 1987, le gouvernement accepte ces recommandations. Une bonne dizaine d’années plus tard, il n’a été donné suite à aucune d’entre elles. La seule mesure prise par le gouvernement a été de soustraire, par règlement, les statuts administratifs concernant l’appartenance à une bande à l’obligation d’examen, d’enregistrement et de publication de la Loi sur les textes réglementaires. Le résultat de cette initiative est que depuis le 25 juin 1987, il n’y a pas de cadre juridique approprié pour garantir que les statuts administratifs adoptés par les conseils de bande dans l’exercice des pouvoirs que leur confère la Loi sur les Indiens sont portés à la connaissance des intéressés. Cette absence d’une procédure de garantie est inquiétante. Votre Comité estime que dans une société libre et démocratique, indépendamment de son origine raciale, ethnique ou nationale, tout citoyen a le droit d’être avisé de l’existence des lois qui le concernent. Pour être effectif, ce droit doit être protégé par la loi. La situation qui en résulte serait considérée inacceptable dans n’importe quelle société. Elle ne l’est pas moins du fait que cette communauté est une réserve indienne.

Votre Comité recommande que le gouvernement donne suite aux recommandations du Cinquième rapport le plus tôt possible.

Le 29 octobre 1987, le Comité mixte a présenté son Sixième rapport au Sénat et à la Chambre des communes. Le rapport porte sur la validité de diverses proclamations, notamment celle enregistrée en tant que DORS/82-882, censément émises en vertu du paragraphe 4(2) de la Loi sur les Indiens. Le Comité, étant d’avis que les proclamations examinées n’étaient pas autorisées par le Loi sur les Indiens, a recommandé qu’un texte législatif soit adopté pour valider rétroactivement les proclamations en question.

Dans une réponse globale à notre rapport, déposée au nom du gouvernement en mars 1988, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien s’est engagé à présenter une mesure qui contiendrait une « disposition pour valider les proclamations existantes sur cette question ».

En juin 1993, le Comité mixte a adopté son Dixième rapport de la troisième session de la trente-quatrième législature. Dans son rapport, le Comité attire l’attention sur le fait que plus de cinq ans après le dépôt de son Sixième rapport, « les deux Chambres n’ont pas encore adopté de projet de loi portant mise en œuvre de l’engagement pris par le gouvernement […], bien que l’émission de proclamations analogues fasse l’objet d’un moratoire ».

En mars 1995, le ministre a annoncé que le gouvernement envisageait de modifier la Loi sur les Indiens. En juillet 1996, le Comité a appris par le sous-ministre adjoint des Services fonciers et fiduciaires que la modification visant à valider lesdites proclamations figurait dans une série de modifications que le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien avait fait circuler aux chefs des associations de premières nations. Au mois d’octobre suivant, le Comité a reçu de nouveau l’assurance qu’une modification visant à valider rétroactivement les proclamations illégales était comprise dans le train de modifications proposées à la Loi sur les Indiens. Bien que les projets de loi C-79 et C-25 modifient la Loi sur les Indiens, aucun ne renferme de disposition pour valider les proclamations, fait qui a été reconnu par le Ministère dans une lettre en date du 16 mai 1997. Votre Comité note que l’absence d’une telle disposition dans les projets de loi en question est tout à fait contraire aux assurances données dans ce sens. Quelque quatorze ans se sont écoulés depuis que votre Comité a soulevé la question de la validité des proclamations avec le ministère compétent, et une bonne douzaine depuis l’engagement formel pris par le gouvernement auprès des deux Chambres de présenter une mesure législative pour valider les proclamations.

Le préambule de la Charte canadienne des droits et libertés rappelle que le Canada est fondé sur des principes qui reconnaissent la primauté du droit. Comme le gouvernement a négligé de présenter une mesure pour valider les proclamations illégales émises entre 1982 et 1986, on peut se demander s’il adhère vraiment à ces principes. Le résultat est que les élections des bandes indiennes continuent de se tenir d’une manière qui est contraire à l’article 77 de la Loi sur les Indiens. Ce qui soulève la question de la capacité des conseils de bande qui ont été élus irrégulièrement d’exercer légalement les pouvoirs financiers, administratifs et législatifs que leur confère la Loi.

Votre Comité recommande que le gouvernement prenne l’action législative qui s’impose sans plus tarder.

L’article 14 du Règlement a pour effet d’habiliter le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien à ordonner qu’une femme soit « réputée » être la veuve d’un Indien décédé aux fins de l’article 48 de la Loi sur les Indiens. L’article 48 prévoit la distribution de la succession d’un Indien mort intestat et établit, entre autres, la part de la veuve. Le Comité est d’avis que l’article 14 du Règlement va au-delà des pouvoirs conférés par le paragraphe 42(1) de la Loi sur les Indiens.

L’article 14 du Règlement dispose :

Cet article est censé être en conformité avec le paragraphe 42(1) de la Loi sur les Indiens, qui dispose :

Dans l’article 48 de la Loi, le Parlement détermine que la succession d’un intestat est partagée entre ses descendants, le cas échéant, et sa veuve. Le terme « veuve », au sens de la Loi sur les Indiens, s’entend d’une « femme qui survit à l’homme auquel elle était mariée légalement et qui était sa femme au moment du décès ». Il ne comprend pas la femme survivante d’une union de fait. De fait, l’édiction même de l’article 14 du Règlement indique que c’est aussi l’interprétation du gouvernement. Si la femme survivante d’une union de fait était une « veuve » au sens de l’article 48 de la Loi, l’article 14 du Règlement n’aurait pas de raison d’être. L’article 42 n’accorde ni au gouverneur en conseil ni au ministre le pouvoir de modifier une règle légale édictée par le Parlement afin de permettre à une personne qui n’est pas la veuve de partager la succession d’un intestat. En édictant l’article 14, le gouverneur en conseil a voulu accorder au ministre le pouvoir de modifier une loi du Parlement. En l’absence d’une autorité claire et explicite, une telle disposition est nulle et sans effet. S’il est jugé souhaitable de permettre à des personnes autres que la veuve de partager la succession d’un intestat, il faut demander au Parlement de modifier la Loi sur les Indiens.

Dans une lettre datée du 7 août 1996, le ministre reconnaît que l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens pourrait être contesté devant les tribunaux. En même temps, il indique qu’il a été autorisé à présenter des modifications à la Loi sur les Indiens et que l’une d’entre elles proposerait l’adoption d’une définition légale de « veuve » qui engloberait la conjointe d’une union de fait. Enfin, le ministre a attiré l’attention du Comité sur la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418, décision à laquelle nous reviendrons tout à l’heure.

En réponse à la demande du Comité qu’on lui donne l’assurance qu’en attendant que la Loi sur les Indiens soit modifiée, l’article 48 serait appliqué en conformité avec l’intention du Parlement et que l’article 14 du Règlement ne serait pas utilisé, le ministre a précisé qu’en attendant que les tribunaux déclarent l’article 14 invalide, il continuerait d’exercer l’autorité que l’article lui confère étant donné que la non-application de l’article serait préjudiciable à la conjointe d’une union de fait puisque son droit à la succession ne serait pas reconnu.

En somme, cette réponse revient à dire que s’il existe une certaine justification de principe, le ministre peut passer outre à une loi du Parlement et continuer d’agir d’une manière qu’il sait être illégale jusqu’à ce qu’un tribunal lui signifie que ses actions sont illégales. Il est pour le moins étonnant pour un député élu à la Chambre des communes et un ministre de prendre une telle position, et c’est une position que votre Comité condamne énergiquement comme étant à la fois irréconciliable avec la primauté du droit et une négation du gouvernement constitutionnel.

Ce que le ministre ne semble pas comprendre, c’est que la question n’est pas de savoir si la conjointe d’une union de fait devrait être considérée comme une veuve aux fins des dispositions de la Loi sur les Indiens concernant les intestats. Cette question a été tranchée par le Parlement lui-même lorsqu’il a édicté l’article 48 de la Loi. En attendant que le Parlement modifie cette politique en réformant la Loi, cette dernière s’applique à tous, y compris aux ministres, qu’ils soient d’accord ou non avec la politique. Qu’une telle politique, dans la société d’aujourd’hui, produise des résultats jugés socialement indésirables n’autorise personne à passer outre aux termes de la Loi. Il est évident que le ministre estime que cette politique, telle qu’elle se traduit dans la Loi, n’est pas juste. Mais il est tout aussi évident que cela ne permet pas au gouvernement de tenter de la contourner par l’exercice illégal du pouvoir de réglementation conféré au gouverneur en conseil par l’article 42 de la Loi.

La décision de la Cour suprême dans l’affaire Miron c. Trudel porte sur le sens du terme « conjoint » plutôt que « veuve ». Elle confirme néanmoins qu’au sens juridique, « conjoint » n’englobe pas le conjoint de fait. En l’espèce, par une très mince majorité, les juges ont conclu qu’une disposition législative qui limite certains avantages aux « conjoints » est contraire à la Charte canadienne des droits et libertés et ont choisi de donner une interprétation large aux dispositions législatives afin de les étendre aux conjoints de fait.

Même si l’on devait appliquer le raisonnement de la majorité à la Loi sur les Indiens, cela aurait simplement pour effet de déclarer l’article 48 contraire à la Charte. Au bout du compte, ce qu’un tribunal pourrait décider quant à l’article 48 n’a aucun rapport avec la légalité de l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens. La question est la validité de l’article 14 du Règlement et non pas la constitutionnalité de l’article 48 de la Loi.

Le 12 décembre 1996, le projet de loi C-79, Loi sur la modification facultative de l’application de la Loi sur les indiens, a franchi l’étape de la première lecture à la Chambre des communes. Si une bande indienne choisissait que le texte s’applique à son cas, l’article 48 aurait été interprété de façon à permettre à la conjointe de fait d’un Indien de la bande mort intestat de partager sa succession. Le projet de loi n’a pas eu de suite et il ne semble pas être question de le déposer de nouveau.

Votre Comité est toutefois d’avis que la solution avancée par le projet de loi C-79 était incomplète. S’il était devenu loi, son application aurait créé une situation où la conjointe de fait survivante d’un Indien mort intestat aurait été traitée différemment selon que la bande à laquelle le défunt appartenait avait ou non choisi d’être assujettie à la Loi sur la modification facultative de l’application de la Loi sur les Indiens. Votre Comité doute fort qu’une telle approche serait conforme aux dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés. Une autre lacune du projet de loi est qu’il négligeait de valider rétroactivement les décisions antérieures du ministre selon lesquelles les conjointes de fait étaient réputées être des veuves aux fins de l’application de l’article 48 de la Loi sur les Indiens.

Dans les circonstances, le Comité estime que l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens devrait être abrogé sans délai. Si le gouvernement reconnaît comme inacceptable la politique consacrée par la Loi sur les Indiens, selon laquelle seules les personnes légalement mariées à un Indien mort intestat peuvent participer à la distribution de sa succession, il devrait demander au Parlement de modifier la Loi. Mais une chose est certaine, le gouvernement n’est pas habilité à tenter de modifier cette politique par le biais de la législation déléguée.

Par contre, le gouvernement peut proposer de modifier la Loi sur les Indiens de manière à permettre aux conjointes de fait de participer à la succession d’un intestat. Si le gouvernement emprunte cette voie, le texte proposé devrait comporter une disposition par laquelle le Parlement validerait les décisions rendues par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en vertu de l’autorité qu’est censé accorder l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens.

Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, votre Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.

Un exemplaire des procès-verbaux et témoignages s’y rapportant (fascicule n° 24, première session, trente-sixième législature) est déposé à la Chambre des communes.

Respectueusement soumis,

Les coprésidents,

Sénateur Céline Hervieux-Payette
Gurmant Singh Grewal, député