REGS Committee Report

THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS
LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA

40th Parliament, 2nd Session

40^e Législature, 2^e session

The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its

Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

SECOND REPORT

(Report No. 83 – Indian Act)

DEUXIÈME RAPPORT

(Rapport no 83 – Loi sur les indiens)

1. Pursuant to its permanent reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C. 1985, c. S-22, and the order of reference approved by the Senate on March 5, 2009 and by the House of Commons on March 2, 2009, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to certain outstanding issues in connection with the exercise of by-law making powers by Indian bands pursuant to the Indian Act.

1. Conformément à son ordre de renvoi permanent, l’article 19 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S-22, et à l’ordre de renvoi approuvé par le Sénat le 5 mars 2009 et par la Chambre des communes le 2 mars 2009, le Comité mixte souhaite porter à l’attention des Chambres certaines questions en suspens liées à l’exercice de pouvoirs législatifs délégués par des bandes indiennes en vertu de la Loi sur les Indiens.

2. In 1987, the Joint Committee tabled its Report No. 39. In that Report, the Committee advised that it had ceased to review by-laws made by band councils. Not only had it been the Committee’s experience that its scrutiny of such by-laws served a limited practical purpose, but it was also felt that scrutiny by the Joint Committee might not be entirely appropriate given that these by-laws are made by band councils whose members are democratically elected by the people they represent. A parallel was drawn between by-laws made by band councils and those made by municipalities, which in many provinces are exempt from the legislative requirements that apply to subordinate legislation generally. The Committee therefore recommended that by-laws passed by elected band councils be excluded from the application of the Statutory Instruments Act.

2. En 1987, le Comité mixte a déposé son Rapport n^o 39, dans lequel il informait les deux Chambres qu’il avait cessé d’examiner les règlements administratifs établis par les conseils de bande. Le Comité avait non seulement constaté que l’examen de ces textes était d’une utilité restreinte, mais il estimait aussi qu’il n’était peut-être pas entièrement justifié, compte tenu que ces actes sont établis par des conseils de bande dont les membres sont démocratiquement choisis par la population qu'ils représentent. On a fait un parallèle entre les règlements pris par les conseils de bande et ceux des municipalités, qui dans plusieurs provinces sont exemptés des exigences législatives qui s’appliquent généralement aux mesures législatives subordonnées. Le Comité a donc recommandé que les règlements administratifs adoptés par les conseils de bande élus soient exclus de l’application de la Loi sur les textes réglementaires.

3. In Report No. 39, the Joint Committee also expressed concern, however, that by-laws made by band councils be accessible to those affected by them, and recommended that the Indian Act be amended to prescribe appropriate publication and access requirements. Noting that penalties for breaches of by-laws may be substantial, it was also felt that no person should be convicted for violation of a by-law unless reasonable notice of its existence and content had been given. More particularly, the Committee recommended that

3. Dans le Rapport n^o 39, le Comité mixte a en outre exprimé des préoccupations quant à l’accès par les personnes concernées aux règlements établis par les conseils de bande. Il a donc recommandé que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir des droits d’accès et de publication appropriés. Constatant que les peines pour violation d’un règlement peuvent être considérables, le Comité a également estimé que nul ne devrait être condamné pour un tel geste sauf si un avis raisonnable a été donné de l’existence et du contenu du règlement. Le Comité a notamment recommandé :

(i) The Statutory Instruments Act or the Indian Act be amended so as to exclude by-laws made by elected Indian band councils from the application of the Statutory Instruments Act;

(i) Que la Loi sur les textes réglementaires ou la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à soustraire les règlements administratifs établis par les conseils de bande élus à l’application de la Loi sur les textes réglementaires;

(ii) The Indian Act be amended to provide guarantees of the rights to notice of delegated legislation and to access such legislation made by Indian band councils;

(ii) Que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir les droits de publicité et d’accès à l’égard des textes législatifs adoptés par les conseils de bande;

(iii) The Indian Act be amended to guarantee that no person may be convicted for a violation of any by-law made under the Act unless it is proved that reasonable steps have been taken to bring the by-law to the notice of those persons likely to be affected by it;

(iii) Que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir que nul ne soit condamné pour violation d’un règlement administratif à moins qu’il ne soit prouvé que des mesures raisonnables ont été prises pour le porter à l’attention des personnes susceptibles d’être concernées;

4. The Joint Committee informed the Houses that while it would no longer review individual band by-laws, it would continue to monitor the overall exercise of legislative powers by band councils, as well as the implementation of the recommendations made in Report No. 39.

4. Le Comité mixte a informé les deux Chambres qu’il n’examinerait plus chaque règlement établi par les conseils de bande, mais qu’il continuerait de surveiller de façon générale l’exercice que les conseils font de leurs pouvoirs législatifs, ainsi que la mise en application des recommandations contenues dans le Rapport n^o 39.

5. In its response to Report No. 39, the government accepted each of these recommendations. To date, however, the only legislative action that has been taken has been to exempt, by regulation, Indian band by-laws and membership rules from the examination, registration and publication requirements of the Statutory Instruments Act. Unfortunately, the result of this action being taken in isolation is that there is no appropriate legislative framework to ensure that by-laws made by Indian band councils in the exercise of powers granted by the Indian Act are made known to those to whom they apply.

5. Dans sa réponse au Rapport n^o 39, le gouvernement a accepté chacune de ces recommandations. Par contre, la seule mesure qu’il a prise jusqu’à maintenant a été de soustraire, par règlement, les règlements administratifs et les règles d’appartenance à une bande à l’obligation d’examen, d’enregistrement et de publication de la Loi sur les textes réglementaires. Malheureusement, le résultat de cette mesure, prise séparément, est qu’il n’y a pas de cadre juridique approprié pour garantir que les règlements pris par les conseils de bande dans l’exercice des pouvoirs conférés par la Loi sur les Indiens sont portés à la connaissance des intéressés.

6. The Committee’s recommendation that by-laws made by elected Indian band councils be excluded from the application of the Statutory Instruments Act was clearly predicated on two other recommendations being implemented: first that Indian Act be amended to provide guarantees of the rights to notice of delegated legislation and to access such legislation made by Indian band councils, and second that the Indian Act be amended to guarantee that no person may be convicted for a violation of any by-law made under the Act unless it is proved that reasonable steps have been taken to bring the by-law to the notice of those persons likely to be affected by it. While the defence against conviction for contravening an unpublished regulation found in subsection 11(3) of the Statutory Instruments Act continues to apply to by-laws made by Indian band councils, exemption from registration and publication in the absence of the putting in place of an alternative regime removes important guarantees to notice of, and access to, laws governing residents of reserves.

6. La recommandation du Comité de soustraire les règlements administratifs des conseils de bande élus à l’application de la Loi sur les textes réglementaires repose de toute évidence sur la mise en oeuvre de deux autres recommandations: la première, que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir les droits de publicité et d’accès à l’égard des textes législatifs adoptés par les conseils de bande, et la seconde, que la Loi sur les Indiens soit modifiée de manière à garantir que nul ne soit condamné pour violation d’un règlement administratif à moins qu’il ne soit prouvé que des mesures raisonnables ont été prises pour le porter à l’attention des personnes susceptibles d’être concernées. Même si la défense contre la condamnation pour violation d’un règlement non publié énoncée au paragraphe 11(3) de la Loi sur les textes réglementaires continue de s’appliquer aux règlements pris par les conseils de bande, l’exemption d’enregistrement et de publication sans la mise en place d’un autre régime supprime d’importantes garanties des droits de publicité et d’accès à l’égard des textes qui s’appliquent aux habitants des réserves.

7. The absence of any procedural guarantee continues to be a concern. As the Committee observed in its follow-up Report No. 65, tabled in 1999:

7. L’absence de garantie procédurale demeure un sujet de préoccupation. Dans son rapport de suivi (n^o 65) déposé en 1999, le Comité constatait :

Your Committee considers that in a free and democratic society, and irrespective of racial, ethnic or national origin, every citizen has a right to be notified of the making of laws that apply to the citizen. To be effective, such a right must be provided by law. The resulting situation would be considered unacceptable in any community. It is no more acceptable when that community happens to be an Indian reserve.

Votre Comité estime que dans une société libre et démocratique, indépendamment de son origine raciale, ethnique ou nationale, tout citoyen a le droit d’être avisé de l’existence des lois qui le concernent. Pour être effectif, ce droit doit être protégé par la loi. La situation qui en résulte serait considérée inacceptable dans n’importe quelle société. Elle ne l’est pas moins du fait que cette communauté est une réserve indienne.

8. In fairness to the government, there have been a number of attempts made to implement the commitments that were given to the Committee. Bill C-122 in 1989, a miscellaneous statute law amendment bill in 1990, Bill C-84 and its successor, Bill C-25, in 1996, Bill C-61 in 2002, and Bill C-7 in 2003 each would have at least in part resolved Committee concerns. Unfortunately, and for a variety of reasons, all of these initiatives floundered. In October of 2005, the government advised that it had no intention of reintroducing Bill C-7 or any similar bill on governance. While characterizing the Indian Act as “one of Canada’s most outdated pieces of legislation”, the government suggests that the preferable approach is to restructure the entire legislative framework, rather than addressing specific issues in what is seen as a piecemeal fashion.

8. Pour être juste envers le gouvernement, il y a eu plusieurs tentatives pour concrétiser les promesses faites au Comité. Le projet de loi C-122 en 1989, un projet de loi correctif en 1990, le projet de loi C-84 et son successeur, le projet de loi C-25 en 1996, le projet de loi C-61 en 2002, ainsi que le projet de loi C-7 en 2003 auraient tous, en partie du moins, répondu aux préoccupations du Comité. Mais, pour diverses raisons, toutes ces initiatives ont échoué. En octobre 2005, le gouvernement a annoncé qu’il n’avait pas l’intention de présenter de nouveau le projet de loi C-7 ou toute autre mesure semblable sur la gouvernance. Tout en qualifiant la Loi sur les Indiens « d’un des textes législatifs canadiens les plus périmés », le gouvernement croit que le mieux serait de restructurer le cadre juridique en entier au lieu de régler les problèmes selon une méthode perçue comme du cas par cas.

9. Your Committee accepts the desirability of developing a comprehensive, modern framework for First Nations programs, services and government. It also recognizes the challenge in obtaining the broad consensus needed to move forward with such an initiative. At the same time, it is extremely disappointing that some 20 years after they were accepted by the government, the Committee’s recommendations described above have yet to be implemented. We ask the government to once again confirm that any new framework will address the remaining concerns raised by the Committee, and urge the government to act upon its undertaking to implement the recommendations of Report No. 39 as soon as possible.

9. Votre Comité reconnaît l’utilité d’élaborer un cadre de travail complet et moderne pour les programmes, les services et la gouvernance des Premières nations. Il reconnaît également la difficulté de dégager le consensus général nécessaire pour faire avancer une telle initiative. En même temps, il est très décevant que quelque vingt ans après leur acceptation par le gouvernement, les recommandations du Comité dont il a été question auparavant n’aient pas encore été mises en place. Nous demandons au gouvernement de confirmer une fois de plus que tout nouveau cadre répondra aux préoccupations non résolues soulevées par le Comité, et nous l’exhortons à tenir son engagement à mettre en œuvre les recommandations du Rapport n^o 39 dès que possible.

10. Pursuant to Standing Order 109 of the House of Commons, the Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations requests that the government table a comprehensive response to this Report in the House of Commons.

10. Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport à la Chambre des communes.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No. 4) is tabled in the House of Commons.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séance n^o 4) est déposé à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Les coprésidents,



John Trevor Eyton       Andrew Kania



Joint Chairs