REGS Committee Report
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HOUSE OF COMMONS CHAMBRE DES COMMUNES OTTAWA, CANADA |
| 39th Parliament, 2nd Session | 39e Législature, 2e Session |
| The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its | Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son |
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THIRD REPORT (Report No. 81 – Species at Risk Act) |
TROISIÈME RAPPORT (Rapport no 81 – Loi sur les espèces en péril) |
| 1. In accordance with the general order of reference approved by the Senate on November 20, 2007 and by the House of Commons on November 21, 2007, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to what it considers to be a defect in the scheme established by the Species at Risk Act. | 1. Conformément à l’ordre de renvoi approuvé par le Sénat le 20 novembre 2007 et par la Chambre des communes le 21 novembre 2007, le Comité mixte souhaite attirer l’attention des deux Chambres sur ce qu’il considère comme un défaut dans la procédure établie par la Loi sur les espèces en péril. |
| 2. Subsection 25(1) of the Species at Risk Act, S.C. 2002, c. 29, provides that when the Committee on the Status of Endangered Wildlife in Canada (COSEWIC) completes an assessment of the status of a wildlife species, it must provide the Minister of the Environment and the Canadian Endangered Species Conservation Council with a copy of the assessment and the reasons for it. A copy of the assessment and the reasons must also be included in the public registry established under the Act. Pursuant to subsections 27(1) and (1.1) of the Act, “within nine months after receiving an assessment of the status of a species by COSEWIC”, the Governor in Council may review the assessment and may, by order made on the recommendation of the Minister, accept the assessment and add the species to the List of Wildlife Species at Risk, decide not to add the species to the List, or refer the matter back to COSEWIC for further information or consideration. Subsection 27(3) requires that where the Governor in Council has not taken a course of action under subsection 27(1.1) within nine months after receiving an assessment of the status of a species, the Minister shall, by order, amend the List in accordance with the assessment. | 2. Le paragraphe 25(1) de la Loi sur les espèces en péril, L.C. 2002, c. 29, précise que lorsqu’il termine l’évaluation de la situation d’une espèce en péril, le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) en fournit une copie, motifs à l’appui, au ministre de l’Environnement et au Conseil canadien pour la conservation des espèces en péril. Une copie de l’évaluation et des motifs à l’appui doivent aussi être mis dans le registre établi en vertu de la Loi. Selon les paragraphes 27(1) et (1.1) de la Loi, « dans les neuf mois suivant la réception de l’évaluation de la situation d’une espèce faite par le COSEPAC », le gouverneur en conseil peut examiner l’évaluation et, par arrêté et sur la recommandation du ministre, confirmer l’évaluation et inscrire l’espèce sur la liste des espèces en péril, décider de ne pas inscrire l’espèce sur la liste ou renvoyer la question au COSEPAC pour renseignements supplémentaires ou pour réexamen. Le paragraphe 27(3) prévoit que si, dans les neuf mois après avoir reçu l’évaluation de la situation de l’espèce faite par le COSEPAC, le gouverneur en conseil n’a pas pris de mesures aux termes du paragraphe 27(1.1), le ministre doit modifier, par arrêté, la liste en conformité avec cette évaluation. |
| 3. The intent of section 27 of the Act is that action on an assessment is to be taken within a fixed period of time. As characterized by the then Minister of the Environment, the Honourable David Anderson, when he appeared before the Senate Standing Committee on Energy, the Environment and Natural Resources in 2002 to discuss the proposed legislation, the goal is to ensure “political accountability and transparency”: | 3. L’article 27 a pour but de faire en sorte que les mesures consécutives à une évaluation soient prises à l’intérieur d’une période donnée. Comme le ministre de l’Environnement de l’époque, l’honorable David Anderson, l’avait expliqué lors de sa comparution en 2002 devant le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles pour discuter des mesures législatives proposées, le but était d’assurer « l’imputabilité politique et la transparence » : |
The Minister of the Environment must respond to any scientific assessment in 90 days, and the government must decide to act or not to act on the scientific assessment within nine months. If the government does not make a decision one way or another, the scientific recommendation automatically becomes law. The usual procedure in legislation is such that, if no action is taken, then nothing happens. In this case, if no action is taken, something does happen. You will want to note that point because it is rare in our legislation. | Le ministre de l'Environnement doit répondre à toute évaluation scientifique effectuée par le comité dans les 90 jours et le gouvernement doit décider d'adopter ou non des mesures qui se rattachent à l'évaluation scientifique dans les neuf mois qui suivent. Si le gouvernement ne prend pas de décision dans un sens ou dans l'autre, les recommandations scientifiques sont automatiquement transformées en lois. […]Habituellement, si aucune mesure n'est mise en place, rien ne se passe. Dans le présent cas, si aucune décision n'est prise, le contraire se produit. Retenez bien cette façon de faire, car elle est rarement appliquée. |
| 4. In fact, the proposed legislation initially tabled in the House of Commons was considered flawed for the very reason that it contained no mechanism to ensure that a decision would be taken on an assessment, and it was precisely to address this criticism that sections 27(1.1), (1.2) and (3) were added to the Bill at the committee stage in the House of Commons. | 4. En fait, on a jugé que le projet de loi initialement déposé à la Chambre des communes était déficient justement parce qu’il ne prévoyait aucun mécanisme visant à s’assurer qu’une décision soit prise relativement à l’évaluation, et c’est pour répondre aux critiques exprimées à cet effet que les paragraphes 27(1.1), (1.2) et (3) ont été ajoutés au projet de loi à l’étape de l’examen en comité à la Chambre des communes. |
| 5. In the course of reviewing certain orders giving notice of the intention of the Governor in Council not to add species to the List of Endangered Species, your Committee noted that, somewhat strangely, although the Act provides for a nine month period for taking action commencing on receipt by the Governor in Council of an assessment of the status of a species, it does not actually provide for the receipt of an assessment by the Governor in Council, but rather only receipt by the Minister and the Canadian Endangered Species Conservation Council, and inclusion in the public registry. Yet if the Minister has the discretion to determine when, or even if, an assessment is to be forwarded to the Governor in Council, and if no one else is obligated to forward an assessment to the Governor in Council, the intent of the Act that action on an assessment is to be taken within a fixed period of time could be entirely defeated. | 5. En examinant certains décrets donnant avis de l’intention du gouverneur en conseil de ne pas inscrire des espèces sur la liste des espèces en péril, votre Comité a trouvé plutôt curieux que, même si la Loi accorde un délai de neuf mois au gouverneur en conseil pour prendre des mesures à partir de la date à laquelle celui-ci reçoit l’évaluation de la situation de l’espèce, elle ne précise pas que le gouverneur en conseil doit justement recevoir l’évaluation. C’est plutôt le ministre et le Conseil canadien pour la conservation des espèces en péril qui la reçoivent et une copie est mise au registre. Pourtant, le ministre a le pouvoir discrétionnaire de décider de remettre ou non une évaluation au gouverneur en conseil, ou du moment où elle le sera, et si personne d’autre n’a l’obligation d’en remettre une copie au gouverneur en conseil, l’objet de la Loi, qui est de s’assurer que des mesures seront prises dans une période déterminée après l’évaluation, pourrait être complètement annihilé. |
| 6. In view of this, and as the receipt of an assessment mentioned in the Act is receipt by the Minister, it could be argued that Parliament must have assumed the nine month deadline would be calculated from the date of receipt of an assessment by the Minister. In effect, receipt by the Minister would also constitute receipt by the Governor in Council for purposes of the Act. The failure to clearly so provide would then be seen to reflect a defect in the drafting of the Act. | 6. Par conséquent, et parce que le ministre est le destinataire de l’évaluation mentionné dans la Loi, on peut penser que le Parlement a tenu pour acquis que le délai de neuf mois serait calculé à partir de la date de réception de l’évaluation par le ministre. De fait, la réception par le ministre vaudrait réception par le gouverneur en conseil. On pourrait donc imputer l’absence de précisions à cet effet à une rédaction défectueuse de la Loi. |
| 7. The Department of the Environment, however, has put forward a different interpretation. It relies on the fact that the Minister and the Governor in Council are obviously two distinct entities, and argues that if Parliament had intended the nine month period to commence upon receipt by the Minister of an assessment, it could easily have so provided. That it did not, it is suggested, indicates that this was not Parliament’s intent. | 7. Le ministère de l’Environnement a offert une interprétation différente. S’appuyant sur le fait que le ministre et le gouverneur en conseil constituent évidemment deux entités différentes, il soutient que si le Parlement avait voulu que la période de neuf mois débute à la date de réception de l’évaluation par le ministre, il aurait pu facilement le préciser. S’il ne l’a pas fait, affirme-t-il, c’est que là n’était pas son intention. |
| 8. The Department suggests that the decision as to when to forward an assessment to the Governor in Council has intentionally been left to the Minister. Subsection 25(3) of the Act provides that “On receiving a copy of an assessment of the status of a wildlife species from COSEWIC under subsection (1), the Minister must, within 90 days, include in the public registry a report on how the Minister intends to respond to the assessment and, to the extent possible, provide time lines for action.” In the Department’s view: | 8. Le ministère pense qu’on a laissé volontairement au ministre le soin de décider du moment où il enverrait l’évaluation au gouverneur en conseil. Le paragraphe 25(3) de la Loi dispose que « dans les quatre-vingt-dix jours suivant la réception de l’évaluation visée au paragraphe (1), le ministre est tenu de mettre dans le registre une déclaration énonçant comment il se propose de réagir à l’évaluation et, dans la mesure du possible, selon quel échéancier ». De l’avis du ministère : |
Rather than imposing on the MOE [Minister of the Environment] timelines within which to make his recommendation to the GIC [Governor in Council] as to the course of action to be taken, [the Act] has, in subsection 25(3), granted to the MOE discretion to determine his own timelines. The MOE thus enjoys discretion with respect to the plan of action he wishes to put forward, including the process he intends to follow, and the timelines he foresees to carry out that plan of action. | Au lieu d’imposer au ministre (de l’Environnement) un échéancier pour faire sa recommandation au gouverneur en conseil quant aux mesures à prendre, la Loi, plus particulièrement le paragraphe 25(3), le laisse déterminer son propre échéancier. Le ministre est donc libre de décider du plan d’action qu’il compte mettre de l’avant, y compris du processus à suivre, ainsi que de l’échéancier suivant lequel il prévoit exécuter son plan. |
| This is said to be essential in view of the need to consult adequately with provincial and territorial governments, aboriginal peoples, wildlife management bodies and the public at large before making decisions on the listing of species. The Department also points to the practice that has been adopted of publishing orders in the Canada Gazette advising of decisions not to list species as ensuring the intended transparency of the process. | Le ministère trouve cela essentiel, vu le besoin de consulter les gouvernements provinciaux et territoriaux, les peuples autochtones, les organismes de gestion de la faune et la population en général, avant de décider d’inscrire ou non des espèces sur la liste des espèces en péril. Il fait aussi observer que l’on a maintenant pour pratique de publier dans la Gazette du Canada les décrets donnant avis des décisions de ne pas inscrire des espèces, dans le but d’assurer la transparence du processus. |
| 9. The wording of the Act, taken solely on its face without reference to the broader intent of the scheme reflected in it, does support the interpretation advanced by the Department. At the same time, given the intent of section 27 of the Act as stated by the Minister of the day, it is difficult to conclude that Parliament intended that the goal of a timely decision on an assessment could be defeated simply by delaying submission of the assessment to the Governor in Council. Indeed, under the interpretation advanced by the Department, it would have to be concluded that the Governor in Council need never be provided with an assessment, no matter what recommendation it might contain. The Committee has therefore concluded that the failure to provide for the delivery to, and receipt of, an assessment by the Governor in Council reflects an unintended gap in the scheme established by the Act. | 9. Le texte de la Loi, considéré sans tenir compte de l’intention plus large du régime qui y est instauré, appuie l’interprétation avancée par le ministère. Par contre, vu l’objet de l’article 27 de la Loi selon la déclaration du ministre du temps, il est difficile de penser que le Parlement, en adoptant une disposition ayant pour but d’accélérer la prise d’une décision à la suite d’une évaluation, voulait que ce but soit annihilé en tardant à remettre l’évaluation au gouverneur en conseil. Évidemment, si on se fie à l’interprétation avancée par le ministère, il faudrait conclure qu’il n’est jamais nécessaire de fournir une évaluation au gouverneur en conseil, quelle que soit la recommandation qu’elle renferme. Par conséquent, le Comité est d’avis que l’absence d’une disposition concernant la remise de l’évaluation au gouverneur en conseil et sa réception par ce dernier est une faille involontaire dans la procédure établie par la Loi. |
| 10. In view of this conclusion, your Committee felt it desirable to draw this defect to the attention of the Houses, in particular as the parliamentary review of the Act mandated by section 129 is due to commence. The Committee recommends that the Senate Standing Committee on Energy, the Environment and Natural Resources and the House of Commons Standing Committee on Environment and Sustainable Development examine this matter further, with a view to recommending an amendment to the Species at Risk Act to ensure that Parliament’s intent that action on an assessment be taken within a fixed period of time be clearly reflected in the Act. | 10. En étant parvenu à cette conclusion, le Comité a jugé qu’il serait opportun d’attirer l’attention des deux Chambres sur ce défaut, surtout que l’examen parlementaire requis par l’article 129 de la Loi doit débuter sous peu. Il recommande que le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles et le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes approfondissent cette question en vue de recommander une modification de la Loi sur les espèces en péril afin que soit bien précisé dans celle-ci, conformément à l’intention du Parlement, le délai à l’intérieur duquel des mesures doivent être prises par suite d’une évaluation. |
| A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No. 11) is tabled. | Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séance no 11) est déposé. |
| Respectfully submitted, | Respectueusement soumis, |
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Le président,
DEREK LEE Chair |