Bill C-2

RECOMMENDATION

Her Excellency the Governor General recommends to the House of Commons the appropriation of public revenue under the circumstances, in the manner and for the purposes set out in a measure entitled “An Act providing for conflict of interest rules, restrictions on election financing and measures respecting administrative transparency, oversight and accountability”.

SUMMARY

Part 1 enacts the Conflict of Interest Act and makes consequential amendments in furtherance of that Act. That Act sets out substantive prohibitions governing public office holders. Compliance with the Act is a deemed term and condition of a public office holder’s appointment or employment. The Act also sets out a detailed regime of compliance measures to ensure conformity with the substantive prohibitions, certain of which apply to all public office holders and others of which apply to reporting public office holders. The Act also provides for a regime of detailed post-employment rules. Finally, the Act establishes a complaints regime, sets out the powers of investigation of the Commissioner and provides for public reporting as well as a regime of administrative monetary penalties.

Amongst other matters, the consequential amendments to the Parliament of Canada Act provide for the appointment and office of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner along with his or her tenure, expenses, duties and other administrative matters.

Part 1 also amends the Canada Elections Act to

(a) reduce to $1,000 the amount that an individual may contribute annually to a registered party, and create a distinct $1,000 annual limit on contributions to the registered associations, the nomination contestants and the candidates of a registered party;

(b) reduce to $1,000 the amount that an individual may contribute to an independent candidate or to a leadership contestant;

(c) reduce to $1,000 the amount that a nomination contestant, a candidate or a leadership contestant may contribute to his or her own campaign in addition to the $1,000 limit on individual contributions;

(d) totally ban contributions by corporations, trade unions and associations by repealing the exception that allows them to make an annual contribution of $1,000 to the registered associations, the candidates and the nomination contestants of a registered party and a contribution of $1,000 to an independent candidate during an election period;

(e) ban cash donations of more than $20, and reduce to $20 the amount that may be contributed before a receipt must be issued or, in the case of anonymous contributions following a general solicitation at a meeting, before certain record-keeping requirements must be met; and

(f) increase to 5 years after the day on which the Commissioner of Canada Elections became aware of the facts giving rise to a prosecution, and to 10 years following the commission of an offence, the period within which a prosecution may be instituted.

Other amendments to the Canada Elections Act prohibit candidates from accepting gifts that could reasonably be seen to have been given to influence the candidate in the performance of his or her duties and functions as a member, if elected. The wilful contravention of this prohibition is considered to be a corrupt practice. A new disclosure requirement is introduced to require candidates to report to the Chief Electoral Officer any gifts received with a total value exceeding $500. Exceptions are provided for gifts received from relatives, as well as gifts of courtesy or of protocol. The amendments also prohibit registered parties and registered associations from transferring money to candidates directly from a trust fund.

The amendments to the Lobbyists Registration Act rename the Act and provide for the appointment by the Governor in Council of a Commissioner of Lobbying after approval by resolution of both Houses of Parliament. They broaden the scope for investigations by the Commissioner, extend to 10 years the period in respect of which contraventions may be investigated and prosecuted, and increase the penalties for an offence under the Act. In addition, they empower the Commissioner to prohibit someone who has committed an offence from lobbying for a period of up to two years, prohibit the acceptance and payment of contingency fees and prohibit certain public office holders from lobbying for a period of five years after leaving office. They require lobbyists to report their lobbying activities involving certain public office holders and permit the Commissioner to request those office holders to confirm or correct the information reported by lobbyists.

Amendments to the Parliament of Canada Act prohibit members of the House of Commons from accepting benefits or income from certain trusts and require them to disclose all trusts to the Conflict of Interest and Ethics Commissioner. The amendments also authorize the Conflict of Interest and Ethics Commissioner to issue orders requiring members to terminate most trusts and prohibiting them from using the proceeds from their termination for political purposes. In cases where the trusts are not required to be terminated, the amendments authorize the Conflict of Interest and Ethics Commissioner to make orders prohibiting members from using the trusts for political purposes. An offence is created for members who do not comply with such orders. The amendments also provide that, in the event of a prosecution, a committee of the House of Commons may issue an opinion that is to be provided to the judge before whom the proceedings are held.

Finally, Part 1 amends the Public Service Employment Act to remove the right of employees in ministers’ offices to be appointed without competition to positions in the public service for which the Public Service Commission considers them qualified.

Part 2 harmonizes the appointment and removal provisions relating to certain officers.

Amendments to the Parliament of Canada Act establish within the Library of Parliament a position to be known as the Parliamentary Budget Officer, whose mandate is to provide objective analysis to the Senate and House of Commons about the estimates of the government, the state of the nation’s finances and trends in the national economy, to undertake research into those things when requested to do so by certain Parliamentary committees, and to provide estimates of the costs of proposals contained in Bills introduced by members of Parliament other than in their capacity as ministers of the Crown. The amendments also provide the Parliamentary Budget Officer with a right of access to data that are necessary for the performance of his or her mandate.

Part 3 enacts the Director of Public Prosecutions Act which provides for the appointment of the Director of Public Prosecutions and one or more Deputy Directors. That Act gives the Director the authority to initiate and conduct criminal prosecutions on behalf of the Crown that are under the jurisdiction of the Attorney General of Canada. That Act also provides that the Director has the power to make binding and final decisions as to whether to prosecute, unless the Attorney General of Canada directs otherwise, and that such directives must be in writing and published in the Canada Gazette. The Director holds office for a non-renewable term of seven years during good behaviour and is the Deputy Attorney General of Canada for the purposes of carrying out the work of the office. The Director is given responsibility, in place of the Commissioner of Canada Elections, for prosecutions of offences under the Canada Elections Act.

Part 3 also amends the Access to Information Act to ensure that all parent Crown corporations, and their wholly-owned subsidiaries, within the meaning of section 83 of the Financial Administration Act are encompassed by the definition “government institution” in section 3 of the Access to Information Act and to add five officers, five foundations and the Canadian Wheat Board to Schedule I of that Act. It adjusts some of the exemption provisions accordingly and includes new exemptions or exclusions relating to the added officers and the Crown corporations. It empowers the Governor in Council to prescribe criteria for adding a body or an office to Schedule I and requires Ministers to publish annual reports of all expenses incurred by their offices and paid out of the Consolidated Revenue Fund. It adds any of those same officers and foundations that are not already included in the schedule to the Privacy Act to that schedule, ensures that all of those parent Crown corporations and subsidiaries are encompassed by the definition “government institution” in section 3 of that Act, and makes other consequential amendments to that Act. It amends the Export Development Act to include a provision for the confidentiality of information. It revises certain procedures relating to the processing of requests and handling of complaints and allows for increases to the number of investigators the Information Commissioner may designate to examine records related to defence and national security.

Amendments to the Library and Archives of Canada Act provide for an obligation to send final reports on government public opinion research to the Library and Archives of Canada.

Finally, Part 3 amends the Public Servants Disclosure Protection Act to

(a) establish the Public Servants Disclosure Protection Tribunal and empower it to make remedial orders in favour of victims of reprisal and to order disciplinary action against the person or persons who took the reprisal;

(b) provide for the protection of all Canadians, not only public servants, who report government wrongdoings to the Public Sector Integrity Commissioner;

(c) remove the Governor in Council’s ability to delete the name of Crown corporations and other public bodies from the schedule to the Act;

(d) require the prompt public reporting by chief executives and the Public Sector Integrity Commissioner of cases of wrongdoing; and

(e) permit the Public Sector Integrity Commissioner to provide access to legal advice relating to the Act.

Part 4 amends the Financial Administration Act to create a new schedule that identifies and designates certain officials as accounting officers and, within the framework of their appropriate minister’s responsibilities and accountability to Parliament, sets out the matters for which they are accountable before the appropriate committees of Parliament. A regime for the resolution of issues related to the interpretation or application of a policy, directive or standard issued by the Treasury Board is established along with a requirement that the Treasury Board provide a copy of its decision to the Auditor General of Canada.

Part 4 also amends the Financial Administration Act and the Criminal Code to create indictable offences for fraud with respect to public money or money of a Crown corporation, and makes persons convicted of those offences ineligible to be employed by the Crown or the corporation or to otherwise contract with the Crown.

Other amendments to the Financial Administration Act clarify the authority of the Treasury Board to act on behalf of the Queen’s Privy Council for Canada on matters related to internal audit in the federal public administration. They also set out the deputy head’s responsibility for ensuring that there is an internal audit capacity appropriate to the needs of the department and requires them, subject to directives of the Treasury Board, to establish an audit committee. The Financial Administration Act, the Farm Credit Canada Act and the Public Sector Pension Investment Board Act are amended to require Crown corporations to establish audit committees composed of members who are not officers or employees of the corporation. Other amendments to the Financial Administration Act require, subject to directions of the Treasury Board, that all grant and contribution programs be reviewed at least every five years to ensure their relevance and effectiveness.

Amendments made to the Financial Administration Act and to the constituent legislation of a number of Crown corporations provide for appointments of directors for up to four years from a current maximum of three years.

Part 4 also amends the Canadian Dairy Commission Act, the Enterprise Cape Breton Corporation Act and the National Capital Act to require different individuals to perform the duties of chair of the Board of Directors and chief executive officer of the corporation.

Part 5 amends the Auditor General Act by expanding the class of recipients of grants, contributions and loans into which the Auditor General of Canada may inquire as to the use of funds, whether received from Her Majesty in right of Canada or a Crown corporation. Other amendments provide certain immunities to the Auditor General.

Amendments to the Department of Public Works and Government Services Act provide for the appointment and mandate of a Procurement Auditor.

Part 5 also amends the Financial Administration Act to provide for a government commitment to fairness, openness and transparency in government contract bidding, and a regulation-making power to deem certain clauses to be set out in government contracts in relation to prohibiting the payment of contingency fees and respecting corruption and collusion in the bidding process for procurement contracts, declarations by bidders in respect of specific criminal offences, and the provision of information to the Auditor General of Canada by recipients under funding agreements.

RECOMMANDATION

Son Excellence la gouverneure générale recommande à la Chambre des communes l’affectation de deniers publics dans les circonstances, de la manière et aux fins prévues dans une mesure intitulée « Loi prévoyant des règles sur les conflits d’intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation ».

SOMMAIRE

La partie 1 du texte édicte la Loi sur les conflits d’intérêts et apporte les modifications corrélatives qui en découlent. Elle énonce les interdictions de fond régissant les titulaires de charge publique. En outre, la nomination et l’emploi d’un titulaire de charge publique sont subordonnés à l’observation des règles qu’elle énonce. Elle énonce une série de mesures détaillées visant à assurer le respect des interdictions, dont certaines s’appliquent à l’ensemble des titulaires de charges publiques et d’autres, aux titulaires de charges publiques principaux. Elle prévoit une série de règles détaillées relatives à l’après-mandat. Enfin, elle établit un mécanisme de plaintes, confère des pouvoirs d’enquête au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et l’oblige à rendre publics ses rapports. Elle prévoit également un régime de pénalités.

Elle apporte aussi des modifications corrélatives à la Loi sur le Parlement du Canada concernant la nomination et le mandat du commissaire, la durée de son mandat, son budget, ses fonctions et d’autres détails administratifs.

La partie 1 apporte aussi à la Loi électorale du Canada les modifications suivantes :

a) le montant des contributions qu’un particulier peut verser annuellement à un parti enregistré est ramené à 1 000 $ et une limite annuelle distincte de 1 000 $ est créée pour les contributions aux associations enregistrées, aux candidats à l’investiture et aux candidats d’un parti enregistré;

b) le montant des contributions qu’un particulier peut verser à un candidat indépendant ou à un candidat à la course à la direction est réduit à 1 000 $;

c) le montant qu’un candidat à l’investiture, un candidat ou un candidat à la course à la direction peut contribuer à sa propre campagne, en sus de la limite de 1 000 $ pour les particuliers, est réduit à 1 000 $;

d) le versement de contributions par les sociétés, les syndicats et les associations est absolument interdit par la suppression de l’exception qui leur permettait de verser une contribution annuelle de 1 000 $ aux associations enregistrées, aux candidats et aux candidats à l’investiture d’un parti enregistré ainsi qu’une contribution de 1 000 $ à un candidat indépendant en période électorale;

e) le versement de contributions en espèces d’une valeur supérieure à 20 $ est interdit et le montant maximal des contributions pour lesquelles un reçu n’est pas exigé ou, s’agissant de contributions recueillies anonymement à l’occasion d’une réunion, pour lesquelles aucun renseignement n’a à être consigné est ramené à 20 $;

f) le délai dans lequel les poursuites peuvent être engagées est porté à cinq ans après la date où le commissaire a eu connaissance des faits y donnant lieu et à dix ans après la date de la perpétration de l’infraction.

Elle modifie aussi la Loi électorale du Canada pour interdire au candidat d’accepter un cadeau dont il serait raisonnable de penser qu’il lui a été donné pour influer sur l’exercice de sa charge de député, s’il est élu. La contravention volontaire de cette interdiction est réputée être une manoeuvre frauduleuse. Des exceptions sont prévues pour les cadeaux reçus de personnes ayant un lien de parenté avec le candidat, ainsi que les marques de courtoisie ou de protocole. Une nouvelle obligation exige du candidat qu’il déclare au directeur général des élections tous les cadeaux reçus et totalisant plus de 500 $. Il est également interdit aux partis enregistrés et aux associations enregistrées de transférer au candidat des fonds détenus en fiducie.

Elle donne un nouveau titre à la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes. Elle prévoit la nomination par le gouverneur en conseil d’un commissaire au lobbying après approbation par résolution du Sénat et de la Chambre des communes. Elle étend la portée des enquêtes du commissaire, augmente les peines pour contravention à la loi et porte le délai de prescription des poursuites à dix ans. Elle permet au commissaire d’interdire toute activité de lobbying à l’auteur d’une infraction pendant une période maximale de deux ans. Elle interdit la rétribution de telles activités au moyen d’honoraires conditionnels. Elle interdit également à certains anciens titulaires de charge publique d’exercer toute activité de lobbying pendant la période de cinq ans qui suit la cessation de leurs fonctions. Elle exige des lobbyistes qu’ils déclarent leurs activités de lobbying auprès de certains titulaires de charge publique et permet au commissaire de demander à ceux-ci la confirmation ou la correction des informations déclarées par des lobbyistes.

Elle modifie la Loi sur le Parlement du Canada pour interdire au député d’accepter un avantage ou un revenu provenant de certaines fiducies. Elle exige qu’il déclare toutes les fiducies au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Le commissaire est aussi autorisé à ordonner que le député mette fin à la plupart des fiducies et à lui interdire d’utiliser à des fins politiques le produit résultant de l’extinction d’une fiducie. Dans les cas où il n’est pas obligatoire de mettre fin à la fiducie, le commissaire est autorisé à lui interdire d’utiliser la fiducie à des fins politiques. L’inexécution, par le député, de l’ordre donné par le commissaire est érigée en infraction. Les modifications prévoient en outre que, en cas de poursuite, un comité de la Chambre des communes peut émettre un avis qui sera transmis au juge saisi de l'affaire.

Enfin, elle modifie la Loi sur l’emploi dans la fonction publique afin de supprimer le droit du membre du personnel du cabinet d’un ministre, s’il quitte son emploi, d’être nommé sans concours à tout poste de la fonction publique pour lequel la Commission de la fonction publique le juge qualifié.

La partie 2 du texte harmonise les dispositions relatives à la nomination et à la révocation de certains hauts fonctionnaires.

Elle modifie aussi la Loi sur le Parlement du Canada afin de prévoir la nomination, au sein de la Bibliothèque du Parlement, du directeur parlementaire du budget, dont le mandat consiste à fournir au Sénat et à la Chambre des communes des analyses objectives de la situation financière du pays, des prévisions budgétaires du gouvernement et des tendances de l’économie nationale, à faire, sur demande de certains comités parlementaires, des recherches sur ces questions et à évaluer le coût financier des mesures proposées dans les projets de loi déposés par les membres du Parlement, à l’exclusion des ministres. Les modifications lui confèrent par ailleurs le pouvoir de prendre connaissance des données nécessaires à l’exercice de son mandat.

La partie 3 du texte édicte la Loi sur le directeur des poursuites pénales, qui prévoit la nomination du directeur des poursuites pénales ainsi que d’un ou de plusieurs adjoints. Ce nouveau texte confère au directeur la charge d’engager et de mener, pour le compte de l’État, les poursuites pénales qui relèvent de la compétence du procureur général du Canada. Il a aussi le pouvoir de décider en dernier ressort d’intenter ou non les poursuites, sous réserve des directives éventuelles du procureur général du Canada, lesquelles doivent être données par écrit et publiées dans la Gazette du Canada. Il est nommé à titre inamovible pour un mandat de sept ans qui ne peut être renouvelé et est, pour l’exercice de ses attributions, sous-procureur général du Canada. Il est désormais responsable à la place du commissaire aux élections fédérales de la conduite des poursuites pour infraction à la Loi électorale du Canada.

Elle modifie aussi la Loi sur l’accès à l’information afin de faire en sorte que toutes les sociétés d’État mères et leurs filiales à cent pour cent, au sens de l’article 83 de la Loi sur la gestion des finances publiques, soient visées par la définition de « institution fédérale », d’ajouter à l’annexe I cinq hauts fonctionnaires, cinq fondations et la Commission canadienne du blé, de rajuster en conséquence certaines dispositions relatives aux exceptions et d’ajouter de nouvelles exceptions et exclusions se rapportant à ces hauts fonctionnaires et aux sociétés d’État. Elle permet en outre au gouverneur en conseil de fixer les critères à appliquer pour ajouter des organismes à l’annexe I et impose aux ministres l’obligation de publier chaque année un rapport sur toutes les dépenses engagées relativement à leur bureau et payées sur le Trésor. Elle ajoute également à l’annexe de la Loi sur la protection des renseignements personnels ceux de ces hauts fonctionnaires et fondations qui ne s’y trouvent pas déjà, fait en sorte que l’ensemble de ces sociétés d’État mères et filiales soient visées par la définition de « institution fédérale » dans cette loi et apporte d’autres modifications corrélatives à celle-ci. En outre, elle modifie la Loi sur le développement des exportations afin d’y ajouter une disposition en matière de confidentialité de renseignements. Enfin, elle remanie certaines procédures liées au traitement des demandes et des plaintes et permet d’augmenter le nombre d’enquêteurs auxquels le Commissaire à l’information peut déléguer le pouvoir d’examiner des dossiers en matière de défense et de sécurité nationale.

Elle modifie aussi la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada pour ajouter l’obligation de transférer à Bibliothèque et Archives du Canada le rapport final des conclusions de toute recherche sur l’opinion publique.

Elle modifie aussi la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles afin :

a) de constituer le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles et de l’autoriser à ordonner la prise de mesures de réparation en faveur des victimes de représailles et à ordonner la prise de sanctions disciplinaires à l’encontre des personnes qui ont exercé les représailles;

b) de prévoir, outre la protection des fonctionnaires, la protection de tous les Canadiens qui signalent au commissaire à l’intégrité du secteur public des actes répréhensibles;

c) de retirer au gouverneur en conseil la faculté de supprimer le nom de toute société d’État ou de tout organisme public de l’annexe de la Loi;

d) d’exiger que les cas d’actes répréhensibles fassent promptement l’objet d’un rapport public présenté par un administrateur général ou le commissaire;

e) d’autoriser le commissaire à offrir aux intéressés la possibilité d’obtenir des conseils juridiques.

La partie 4 du texte ajoute à la Loi sur la gestion des finances publiques une annexe qui précise les personnes désignées à titre d’administrateur des comptes pour les ministères et prévoit les questions dont elles sont comptables, dans le cadre des attributions du ministre compétent, devant le comité parlementaire compétent. Elle prévoit aussi un mécanisme pour la clarification de toute question relative à l’interprétation ou à l’application de toute politique, directive ou norme établie par le Conseil du Trésor et exige que celui-ci envoie une copie de toute décision sur une telle question au vérificateur général du Canada.

Elle ajoute à la Loi sur la gestion des finances publiques et au Code criminel une infraction de fraude à l’égard des fonds publics et des fonds appartenant aux sociétés d’État et prévoit que les personnes déclarées coupables de cette infraction sont inhabiles à occuper un poste relevant de l’État ou d’une société d’État et à contracter avec l’un ou l’autre.

Elle modifie la Loi sur la gestion des finances publiques pour clarifier que le Conseil du Trésor est habilité à agir au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada à l’égard de toute question relative à la vérification interne au sein de l’administration publique fédérale. Elle précise en outre que l’administrateur général doit veiller à la prise des mesures propres à assurer l’accomplissement, au sein du ministère, de la vérification interne répondant aux besoins de celui-ci et qu’il est tenu, sous réserve des instructions du Conseil du Trésor, de constituer un comité de vérification. Elle apporte des modifications à cette loi, à la Loi sur Financement agricole Canada et à la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public pour exiger la constitution par chaque société d’État d’un comité de vérification dont les membres ne sont ni dirigeants ni employés de la société. La Loi sur la gestion des finances publiques est en outre modifiée pour qu’il soit exigé, sous réserve des instructions du Conseil du Trésor, que tous les programmes de versement de subventions ou de contributions fassent l’objet d’un examen quinquennal afin d’en évaluer l’utilité et l’efficacité.

Elle modifie la Loi sur la gestion des finances publiques et plusieurs autres lois constitutives de sociétés d’État pour faire passer de trois à quatre ans la durée maximale du mandat de leurs administrateurs.

Enfin, elle modifie la Loi sur la Commission canadienne du lait, la Loi sur la Société d’expansion du Cap-Breton et la Loi sur la capitale nationale pour interdire le cumul des postes de président du conseil d’administration et de premier dirigeant des organismes constitués par ces lois

La partie 5 du texte apporte des modifications à la Loi sur le vérificateur général pour élargir la catégorie des personnes qui peuvent faire l’objet d’enquêtes de la part du vérificateur général sur l’utilisation des fonds qu’elles ont reçus sous forme de subventions, de contributions ou de prêts de Sa Majesté du chef du Canada ou d’une société d’État. D’autres modifications à cette loi confèrent l’immunité au vérificateur général à certains égards.

Elle modifie en outre la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux pour prévoir la nomination et le mandat du vérificateur de l’approvisionnement.

Elle modifie également la Loi sur la gestion des finances publiques pour établir l’engagement du gouvernement en matière d’équité, d’ouverture et de transparence du processus d’appel d’offres et prévoir le pouvoir réglementaire de fixer certaines conditions qui sont réputées faire partie intégrante des contrats, en ce qui touche notamment la corruption et la collusion, le versement d’honoraires conditionnels, la présentation de déclarations à l’égard de certaines infractions par les soumissionnaires et la fourniture de renseignements au vérificateur général du Canada par les personnes qui ont reçu des fonds au titre d’accords de financement.

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