REGS Committee Report
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HOUSE OF COMMONS
OTTAWA, CANADA
K1A 0A6
The Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations has the honour to present its
Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation a l’honneur de présenter son
FOURTH REPORT
(Report No. 74 - National Parks)QUATRIÈME RAPPORT
(Rapport no 74 - Parcs nationaux)
Pursuant to its Order of Reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C.1985, c. S-22, the Joint Committee draws the attention of the Houses to the imposition of fees on users of national parks otherwise than by regulations made pursuant to section 16(1)(r) of the Canada National Parks Act, S.C. 2000, c.32.
Conformément à son ordre de renvoi, l’article 19 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S-22, le Comité mixte signale aux deux chambres l’imposition de droits aux utilisateurs des parcs nationaux autrement qu’en vertu de règlements pris aux termes de l’article 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, L.C. 2000, ch. 32.
In 1994, provisions in a number of regulations setting fees for access to and the use of national parks were repealed. Since then, the fees in question have been fixed on an administrative basis, without benefit of regulations.1 Initially, the ownership by the Crown of park lands, combined with the contractual powers of the Crown at common law, were relied on as authorizing the imposition of fees for the use of national parks otherwise than by regulation. The authority for doing so is now said to be found in sections 23 and 24 of the Parks Canada Agency Act, S.C. 1998, c.31, which provide that:
En 1994, les dispositions d’un certain nombre de règlements établissant les droits à acquitter pour accéder aux parcs nationaux et les utiliser ont été abrogées. Depuis, ces droits sont fixés par décision administrative, plutôt que par voie de règlement.1 Pour justifier l’imposition de droits pour l’utilisation des parcs nationaux autrement qu’en vertu de règlements, le gouvernement a d’abord invoqué le droit de propriété de la Couronne et les pouvoirs contractuels que la common law lui reconnaît. On invoque maintenant le pouvoir conféré par les articles 23 et 24 de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, lesquels prévoient ce qui suit :
23. (1) The Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating the fees to be paid for a service or the use of a facility provided by the Agency.
23. (1) Le ministre peut, sous réserve des règlements éventuellement pris par le Conseil du Trésor, fixer le prix -- ou le mode de calcul du prix -- à payer pour la fourniture de services ou d'installations par l'Agence.
(2) Fees for a service or the use of a facility that are fixed under subsection (1) may not exceed the cost to Her Majesty in right of Canada of providing the service or the use of the facility.
(2) Le prix fixé dans le cadre du paragraphe (1) ne peut excéder les coûts supportés par Sa Majesté du chef du Canada pour la fourniture des services ou des installations.
24. The Minister may, subject to any regulations that the Treasury Board may make for the purposes of this section, fix the fees or the manner of calculating fees in respect of products, rights or privileges provided by the Agency. 2
24. Le ministre peut, sous réserve des règlements éventuellement pris par le Conseil du Trésor, fixer le prix -- ou le mode de calcul du prix -- à payer pour la fourniture de produits ou l'attribution de droits ou d'avantages par l'Agence. 2
Were it not for section 4(1) of the Canada National Parks Act (formerly section 4 of the National Parks Act, R.S.C. 1985, c. N-14), the authority of the Minister of Canadian Heritage to fix fees for the use of national parks on an administrative basis in accordance with these provisions would be beyond doubt. Section 4(1), however, provides that the national parks of Canada are dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment, “subject to this Act and the regulations”. 3
Si ce n’était de l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada (anciennement l’article 4 de la Loi sur les parcs nationaux, L.R.C. 1985, ch. N-14), il ne ferait aucun doute que le ministre du Patrimoine canadien a le pouvoir de fixer les droits d’utilisation des parcs nationaux par décision administrative en vertu de ces dispositions. Mais l’article 4(1) dispose que les parcs sont créés à l'intention du peuple canadien pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances « conformément à la présente loi et aux règlements ».3
It is the view of the Joint Committee that in enacting section 4(1) of the Canada National Parks Act, it was Parliament’s intention to confer on Canadians the right to use national parks for their benefit, education and enjoyment, and to establish that this right could only be restricted or limited in accordance with the Act or regulations made under the Act. Indeed, section 16(1)(r) of the Act authorizes regulations respecting “the determination of fees, rates, rents and other charges for the use of park resources and facilities … and the issuance and amendment of permits, licences and other authorizing instruments”.4 To the extent that the imposition of fees is a restriction on the right of access to and use of a park, it is the Committee’s position that such fees must be imposed under section 16(1)(r) of the Act. It therefore follows that the fees imposed and collected on any other basis since 1994 have been imposed and collected without proper legal authority.5
Le Comité mixte est d’avis que lorsqu’il a adopté l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, le Parlement entendait conférer aux Canadiens le droit d’utiliser les parcs nationaux pour leur agrément et l’enrichissement de leurs connaissances et établir expressément que ce droit ne peut être limité qu’en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. En effet, l’article 16(1)r) de la Loi autorise la prise de règlements concernant « la fixation des droits à percevoir pour l'utilisation des installations et des ressources se trouvant dans les parcs, […] et pour la délivrance ou la modification des licences, permis et autres autorisations »4. Dans la mesure où l’imposition de droits d’admission limite l’exercice du droit d’accéder aux parcs et de les utiliser, le Comité mixte est d’avis qu’ils doivent être imposés en vertu de l’article 16(1)r de la Loi. Il s’ensuit donc que les droits imposés et perçus en vertu de décisions administratives depuis 1994 l’ont été sans autorisation légale.5
It is clear to your Committee that section 4(1) of the Canada National Parks Act gives national parks a status that differs significantly from that of other Crown property. Section 4(1) uses the phrase “dedicated to the people of Canada”. At common law, “dedication” means that a property is appropriated to the public for a particular purpose or use and that the owner of the property reserves only such rights as are not inconsistent with that use or that are expressly reserved. In this instance, the words “subject to this Act and the regulations” parallel a reservation or condition of a typical dedication of land at common law. Thus, on its face, section 4(1) is intended to express some alteration of the ownership rights of the Crown with respect to national parks. Section 4(1) states that the people of Canada shall have the unimpeded right of access to and use of national parks, and that these rights can only be limited by the Act itself or by regulations made under the Act. That is the plain meaning of the provision.
Il ne fait aucun doute aux yeux du Comité que l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada confère aux parcs nationaux un statut fort différent de celui des autres biens de l’État. On y trouve le membre de phrase « créés à l'intention du peuple canadien » (« dedicated to the people of Canada »). En common law, l’expression « à l’intention de » (« dedication ») signifie que le bien est affecté au public pour une fin ou un usage particulier et que son propriétaire ne se réserve que les droits qui ne sont pas incompatibles avec cette utilisation ou qui sont expressément réservés. Dans le cas qui nous occupe, le membre de phrase « conformément à la présente loi et aux règlements » est identique au libellé de la réserve ou de la condition attachée à l’affectation des terres en common law. L’article 4(1) a donc de toute évidence pour objet de modifier des droits de propriété de la Couronne applicables aux parcs nationaux. Il dispose que le peuple canadien a le droit d’accéder aux parcs nationaux et de les utiliser et que ces droits ne peuvent être limités qu’en vertu de la Loi elle-même ou de ses règlements d’application. C’est la signification évidente de cette disposition.
It is beyond dispute that the imposition of admittance fees involves a limitation on the right of access to and use of national parks by the people of Canada. While at first apparently agreeing that the right of Canadians to use national parks may only be restricted pursuant to the Canada National Parks Act or regulations made under that Act, the Department of Canadian Heritage then suggested that any restriction on this right flows from the imposition of licence or permit requirements under the Act, and that the fee that is payable for such a licence or permit should not be regarded as involving a restriction on the right to enjoy national parks. The Committee considers any such attempted distinction to be both artificial and disingenuous. The charging of a fee for the issue of a permit or licence is intrinsically tied to the licensing or permit requirement and forms part of that requirement. If a licensing requirement is properly seen as involving a limitation on the right set out in section 4(1) of the Canada National Parks Act, the associated fee necessarily also involves such a limitation. So long as fees are imposed by regulation under section 16(1)(r) of the Act, the limitation falls within the scope of the condition attached to section 4(1) by Parliament. It is equally clear, however, that the fees that have been imposed since 1994 are not covered by this condition.
Nul ne saurait contester que l’imposition de droits d’accès limite le droit du peuple canadien d’accéder aux parcs nationaux et de les utiliser. Au début, le ministère du Patrimoine canadien semblait admettre que ce droit des Canadiens ne peut être limité qu’en vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada ou de ses règlements d’application, mais il a ensuite soutenu que les limites à ce droit, le cas échéant, découlent des exigences en matière de licence ou de permis et qu’il ne faut pas considérer que les droits exigibles pour l’obtention de ces licences ou de ces permis limitent le droit des Canadiens d’utiliser les parcs pour leur agrément. Le Comité juge cette distinction artificielle et fallacieuse. En effet, la perception de droits pour la délivrance d’un permis ou d’une licence est intrinsèquement liée à l’obligation d’obtenir un permis ou une licence et en fait partie intégrante. S’il est vrai que l’obligation d’obtenir un permis ou une licence limite le droit d’accès et d’utilisation énoncé à l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, les droits exigibles en contrepartie du permis ou de la licence le limitent forcément aussi. Tant que ces droits sont imposés aux termes de l’article 16(1)r) de la Loi, la limite qu’ils constituent est compatible avec la condition dont le Parlement a assorti l’article 4(1). Il est tout aussi clair, toutefois, que ce n’est pas le cas des droits qui sont imposés depuis 1994.
The Department of Canadian Heritage then adopted the position that section 4(1) of the Canada National Parks Act should simply be ignored, as it is a “general purpose clause” that “should not be interpreted as a substantive legislative pronouncement”. Your Committee is unable to accept this view. In the first place, section 4(1) is not a purpose clause. A purpose clause may be defined as “an overt statement of the legislative intention”. Section 4(1) is not a statement of the purpose of the Canada National Parks Act. Rather it establishes a right in favour of the people of Canada and limits the ownership rights of the federal Crown. This aside, the claim that section 4(1) produces “no substantive legal effect” is dubious. What is meant by “substantive” legal effect? Is there any such thing as a “non substantive” legal effect? All laws produce a legal effect. If the Department is arguing that section 4(1) produces no legal effect because it is a “purpose clause”, such a proposition is clearly incorrect. Even if the Committee was prepared to accept the characterization of section 4(1) as a purpose clause, such clauses are as much part of the statute in which they appear as any other section. They are a duly enacted and binding part of the statute that must be given effect.
Le ministère du Patrimoine canadien a ensuite adopté la position selon laquelle on ne devrait pas tenir compte de l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada parce que c’est une « simple déclaration d’object de la loi dans laquelle il ne faut pas voir une disposition législative de fond ». Le Comité ne saurait souscrire à ce point de vue. Premièrement, il n’est pas certain qu’on puisse assimiler l’article 4(1) à une déclaration d’objet. On peut définir la disposition de déclaration d’objet comme étant « l’expression limpide de l’intention du législateur ». Or, l’article 4(1) n’énonce pas l’objet de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, mais énonce plutôt un droit reconnu au peuple canadien et limite les droits de propriété de la Couronne fédérale. Cela dit, on peut douter de l’affirmation selon laquelle l’article 4(1) « n’a aucun effet juridique quant au fond ». Qu’entend-on par effet juridique « quant au fond »? Une disposition peut-elle avoir un effet juridique « qui ne change rien au fond »? Toutes les lois ont un effet juridique. Si le ministère soutient que l’article 4(1) n’a pas d’effet juridique parce qu’il est une « disposition de déclaration d’objet», il a tort. Même si le Comité acceptait de considérer l’article 4(1) comme une disposition de déclaration d’objet, il reste que les dispositions de ce genre font autant partie des lois où elles figurent que n’importe quel autre article de ces lois. Elles en constituent des parties dûment promulguées et contraignantes et elles doivent être appliquées.
Nor is it the case, as has been asserted, that section 4(1) “simply ‘dedicates’ the parks to Canadians for their benefit, education and enjoyment”. It also provides that this use, education and enjoyment is only “subject to this Act and the regulations”. When Parliament enacted that national parks were to be dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment “subject to this Act and the regulations”, it meant these words to produce a legal effect. A proviso such as this is used to limit the effect of an enactment. If the opening words of section 4(1) produce “no substantial legal effect”, why would they have been made “subject” to anything? Section 4(1) only needs to be expressed to be “subject to this Act and the regulations” if the Act and the regulations might conflict with rights conferred by that section. The proviso serves both to resolve any possible conflict and to make it clear that the rights mentioned in section 4(1) may only be restricted by means of the Act and regulations under the Act. Parliament has given the Government the means to impose fees on those using national parks. Section 16(1)(r) of the Act gives the Governor in Council the authority to do so by way of regulations, and section 4(1) makes it clear that such a restriction on the rights set out in that section is permissible. The problem is not a lack of authority.6 It is that the Government has decided that it wants to impose fees by means other than the means Parliament has authorized.
Il est également faux, contrairement à ce que le ministère a affirmé, que l’article 4(1) « dédie » simplement les parcs nationaux à l’agrément et à l'enrichissement des connaissances du peuple canadien. Cet article dispose aussi que l’utilisation, l’agrément et l'enrichissement des connaissances ne peuvent être limités que par « la présente loi et [les] règlements ». Lorsque le Parlement a édicté que les parcs nationaux seraient créés à l'intention du peuple canadien pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances « conformément à la présente loi et aux règlements », il entendait que ces mots produisent un effet juridique. Une disposition conditionnelle comme celle-ci sert à limiter l’effet de la disposition qui précède. Si l’introduction de l’article 4(1) n’a « aucun effet juridique quant au fond », pourquoi le Parlement aurait-il expressément assujetti la disposition en question à la Loi et à ses règlements? Il ne devient nécessaire de préciser que les droits en question sont sujets « à la présente loi et aux règlements » qu’à partir du moment où la Loi ou les règlements risquent d’être incompatibles avec les droits que l’article 4(1) confère. La clause conditionnelle sert à la fois à résoudre toute incompatibilité possible et à préciser que les droits conférés dans l’article 4(1) ne peuvent être limités qu’en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. Le Parlement a donné au gouvernement les moyens d’imposer des droits à ceux qui utilisent les parcs nationaux. Son article 16(1)r) permet au gouverneur en conseil de le faire par règlement, et l’article 4(1) précise que cette limite aux droits conférés par cet article est acceptable. Le problème n’est pas que le gouvernement n’a pas le pouvoir d’imposer des droits6, mais qu’il désire le faire par des moyens autres que ceux que le Parlement lui a donnés.
In the Department’s view, both the Canada National Parks Act and the Parks Canada Agency Act provide authority to establish fees in connection with national parks, albeit by different mechanisms, and it is therefore the choice of the Government as to which mechanism it wishes to use and under which statute it wishes to proceed. Does it not follow from this line of reasoning that both statutes could be relied upon, so as to impose two fees, one by regulation and one administratively, for the same permit or license, or for the same use of a facility? Your Committee cannot accept that Parliament would contemplate that the same benefit may be subject to a double fee under different statutes.
Selon le ministère, la Loi sur les parcs nationaux du Canada et la Loi sur l’Agence Parcs Canada confèrent toutes deux le pouvoir de fixer des droits relativement aux parcs nationaux, bien qu’au moyen de mécanismes différents, et c’est donc au gouvernement qu’il revient de décider quel mécanisme employer et en vertu de quelle loi imposer les droits. Ne découle-t-il pas de ce raisonnement qu’il pourrait invoquer les deux lois, de manière à pouvoir percevoir deux droits — un dans un règlement et l’autre par décision administrative — pour la même licence, le même permis ou la même utilisation d’une installation? Le Comité ne peut admettre que le Parlement ait pu vouloir permettre au gouvernement de percevoir deux droits en vertu de deux lois différentes pour l’utilisation d’un seul et même bien.
While the Department has observed that there is nothing in the Canada National Parks Act that “limits the application” of the Parks Canada Agency Act, this overlooks the fact that relative to one another, the Parks Canada Agency Act is a general statute while the Canada National Parks Act is a specific enactment. The usual rule of interpretation is that a general enactment yields to a specific enactment should there be overlap between the two. This principle is typically formulated along the following lines:
Le ministère a fait observer en substance que rien dans la Loi sur les parcs nationaux du Canada ne limite l’application de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, mais cela ne tient pas compte du fait que quand on compare les deux lois, on constate que la Loi sur l’Agence Parcs Canada est d’application générale alors que la Loi sur les parcs nationaux du Canada est d’application particulière. La règle d’interprétation pertinente veut habituellement qu’en cas de chevauchement entre une loi d’application particulière et une autre d’application générale, la première l’emporte sur la seconde. Ce principe est généralement formulé comme suit :
When the legislature has given its attention to a separate subject, and, made provision for it, the presumption is that a subsequent general enactment is not intended to interfere with the special provision unless it manifests that intention very clearly.7
Lorsque la législature prend des dispositions à l’égard d’un sujet donné, on présume que toute disposition d’application générale ultérieure ne sera censée contrer l’application de ces dispositions particulières que si elle dit très clairement que tel est son objet 7. [Traduction libre]
The authority found in sections 23 and 24 of the Parks Canada Agency Act is to establish fees on an administrative basis for services, facilities, products, rights and privileges provided by the Agency generally. The Canada National Parks Act is a more specific statute, section 16(1)(r) of which provides for the determination of the fees, rates, rents and other charges for the use of national park resources and facilities and the issuance and amendment of permits and licences. Parliament has also specifically enacted that the only way in which the rights of the people of Canada to enjoy and have the benefit of national parks can be limited is under the Canada National Parks Act or the regulations made under that Act. The Committee has found nothing in the Parks Canada Agency Act that would have the effect of displacing the intent of Parliament as expressed in section 4(1). To conclude otherwise would be to conclude that the Parks Canada Agency Act implicitly repealed section 4(1) of the Canada National Parks Act. In the absence of express language to this effect, such a conclusion cannot be sustained.
Le pouvoir conféré aux articles 23 et 24 de la Loi sur l’Agence Parcs Canada permet de fixer des droits par mesure administrative à l’égard des services, installations, produits, droits et privilèges que l’Agence fournit ou assure en général. La Loi sur les parcs nationaux du Canada est plus précise, car son article 16(1)r) prévoit la fixation par règlement des droits à percevoir pour l'utilisation des installations et des ressources se trouvant dans les parcs, pour la fourniture des ouvrages, services et infrastructures et pour la délivrance ou la modification des licences, permis et autres autorisations. Le Parlement a aussi prévu dans la Loi que le droit du peuple canadien d’utiliser les parcs nationaux pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances ne peut être limité qu’en vertu de la Loi ou de ses règlements d’application. Or, le Comité n’a rien trouvé dans la Loi sur l’Agence Parcs Canada qui puisse avoir pour effet de modifier l’intention exprimée par le Parlement à l’article 4(1). Tirer une autre conclusion reviendrait à dire que la Loi sur l’Agence Parcs Canada a implicitement abrogé l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada. Or, à défaut d’une disposition énonçant clairement que tel est le cas, rien ne justifie cette conclusion.
The Department has also sought to rely on legislative history, claiming that it demonstrates that fees were previously established otherwise than by regulation and that consequently, the proviso “subject to this Act and the regulations” must not refer to the setting of fees. According to the Department, regulations were made in 1919 under section 18(d) of Dominion Forest Reserves and Parks Act, S.C. 1911, c.10, that delegated to the Minister of the Interior the authority to fix fees for certain licences. Reference was then made to a 1928 amendment to these regulations authorizing the Minister “to fix, without qualification, the fees payable for temporary or transient motor licences.” From this it is concluded that “the fixing of fees began to take place by a process outside the regulatory regime.”
Le ministère a également invoqué l’historique législatif de la Loi en affirmant qu’il démontre que les droits ont déjà été fixés autrement qu’en vertu de règlements et que, par conséquent, la clause conditionnelle — « conformément à la présente loi et aux règlements » — ne doit pas faire référence à la fixation des droits. En effet, selon le ministère, le gouvernement a pris, en 1919, en vertu de l’article 18d) de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux, S.C. 1911, ch. 10, un règlement qui déléguait au ministre de l’Intérieur le pouvoir de fixer les droits afférents à certains permis. Le ministère a ensuite cité une modification apportée en 1928 à ce règlement qui autorisait le ministre à «fixer, sans réserve, les droits à payer pour obtenir une licence permettant de traverser les parcs ou d’y circuler provisoirement en véhicule motorisé» et il en a déduit que «les droits ont d’abord été fixés en marge du régime réglementaire».
Unfortunately, the Department has apparently misunderstood the significance of this legislative history. Even under the 1928 amendment, the authority of the Minister to fix fees was delegated by regulation. Provided it falls within the terms of the particular enabling authority, such a delegation is perfectly lawful. It is difficult to understand how it could possibly be concluded that the fixing of fees took place “by a process outside the regulatory regime” when the very authority to fix fees was conferred by a regulation and exercised in accordance with that regulation. While it is true that the actual fees were not to be fixed by regulation but in the exercise of the power delegated by a regulation, it was nevertheless the case that the legal basis for the imposition of the fee was the Act and the regulation made under that Act.
Malheureusement, le ministère a mal saisi la signification de cet historique législatif. Même en vertu de la modification de 1928, le pouvoir du ministre de fixer des droits était délégué par règlement. Une délégation de ce genre est parfaitement licite si elle ne déborde pas la portée du pouvoir habilitant invoqué pour y procéder. Or, quand on sait que le pouvoir même de fixer des droits était conféré dans un règlement et exercé en vertu de ce règlement, on voit mal comment le ministère peut conclure que les droits ont d’abord été fixés « en marge du régime réglementaire ». Il est vrai que les droits étaient fixés en vertu d’un pouvoir conféré par règlement plutôt que d’être établis dans le règlement, mais il n’en demeure pas moins que le fondement juridique de leur imposition était la Loi et son règlement d’application.
After coming to the erroneous conclusion that fees were being fixed outside the regulatory regime when in fact they were fixed pursuant to a valid regulation, the Department then goes on to state:
Après avoir erronément conclu que les droits avaient été fixés par des moyens étrangers au processus de réglementation, alors qu’en fait, ils l’avaient toujours été en vertu d’un règlement parfaitement valide, le ministère a ajouté ce qui suit :
Setting fees outside the regulations does not appear to have been affected by the National Parks Act of 1930. The regulation-making authority under section 18 of the Dominion Forest Reserves and Parks Act was not included in the regulation-making authorities that were set out in the newly created 1930 Act. […] It would appear that Parliament did not include the regulation-making authority in section 18 of the Dominion Forest Reserves and Parks Act in the National Parks Act, so as to allow the Minister full discretion in setting fees without qualification outside the regulatory regime.
Il semble que l’adoption de la Loi sur les parcs nationaux de 1930 n’ait rien changé à cette pratique. Le pouvoir de réglementation énoncé à l’article 18 de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux n’était pas du nombre de ceux que conférait la nouvelle loi. […] Si le Parlement n’a pas repris le pouvoir de réglementation conféré à l’article 18 de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux dans la Loi sur les parcs nationaux, c’est, semble-t-il, afin de conférer au ministre le pouvoir discrétionnaire de fixer des droits sans réserve en marge du régime réglementaire.
This is, quite simply, incorrect. The authority granted in section 18(d) of the Dominion Forest Reserves and Parks Act to make regulations “for the control and licensing of business trades and traffic of every description within the parks and levying of licence fees” was in fact carried over into the National Parks Act, S.C. 1930, c.33. Section 7(1)(l) of that Act expressly provided for the making of regulations “ controlling trades, traffic, businesses … and the levying of licence fees in respect thereof”. Neither the Dominion Forest Reserves and Parks Act nor the National Parks Act discloses an intent by Parliament to confer on the Minister “full discretion in setting fees without qualification outside the regulatory regime”.8
Ceci est tout simplement faux. Le pouvoir conféré à l’article 18d) de la Loi des réserves forestières et des parcs fédéraux de prendre des règlements pour « le contrôle et la concession de permis du commerce et du trafic de toute nature et l’imposition de droits de permis » a en fait été maintenu dans la Loi sur les parcs nationaux, S.C. 1930, ch. 33, dont l’article 7(1)l) autorise expressément le gouvernement à prendre des règlements pour « contrôler les commerces, le trafic, les affaires […] et la perception de droits de permis à ce sujet ». Ni l’une ni l’autre de ces deux lois ne laisse soupçonner la moindre intention de la part du Parlement « de conférer au ministre le pouvoir discrétionnaire de fixer des droits sans réserve en marge du régime réglementaire ».8
Section 4(1) precludes the imposition of fees otherwise than by means of regulations made under section 16(1)(r) of the Act. It evidences Parliament’s intent that the people of Canada should have the use and benefit of those Crown properties known as the national parks and that there should be no restrictions on the right so conferred otherwise than as provided in the Canada National Parks Act or in regulations made under that Act. Fees imposed and collected since 1994 have been imposed and collected without legal authority. It may well be, as stated in the Regulatory Impact Analysis Statement accompanying one of the amendments removing national parks fees from regulations, that there exists “a requirement for flexibility to operate in a more market sensitive manner which includes adjusting fees to more closely reflect market values in a timely manner”. This, however, does not justify the disregard of the will of Parliament as expressed in the statute.
L’article 4(1) empêche d’imposer des droits autrement que par règlement pris en vertu de l’article 16(1)r) de la Loi. Il prouve que le Parlement avait l’intention de conférer au peuple canadien le droit d’utiliser les biens de la Couronne appelés parcs nationaux pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissances et de faire en sorte qu’il n’y ait aucune limite à ce droit sauf celles que prévoient expressément la Loi sur les parcs nationaux du Canada et ses règlements d’application. Les droits qui sont imposés et perçus autrement que de cette façon depuis 1994 l’ont été sans autorité légale. Il se peut bien, comme on peut le lire dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui accompagne l’une des modifications excluant des règlements les droits relatifs aux parcs nationaux, qu’il soit « impératif d’avoir plus de latitude pour mieux répondre à la loi de l’offre et de la demande, c’est-à-dire avoir la possibilité d’ajuster les droits en fonction du marché, au moment opportun », mais cela ne justifie pas le ministère de faire fi de la volonté du Parlement telle qu’il l’a exprimée dans la Loi.
It is important to underline that acceptance of the position of the Committee does not mean that the Government is powerless to impose and collect various fees in relation to national parks. As has been pointed out to the Department on more than one occasion, section 16(1)(r) of the Canada National Parks Act gives full authority to the Governor in Council to impose the fees that have been imposed without statutory authority since 1994. There is simply a refusal on the part of the Government to use the statutory authority that Parliament granted. While the Department of Canadian Heritage wishes to exercise the authority to impose fees, it does not like the manner in which Parliament has provided it should exercise that authority. It is difficult to understand why the particular form in which a power must be exercised is considered so crucial that it warrants disregarding section 4(1) of the Act.
Il importe d’insister sur le fait que la position du Comité ne prive pas le gouvernement du pouvoir de fixer et de percevoir des droits pour l’utilisation des parcs nationaux. Comme le Comité l’a plus d’une fois signalé au ministère, l’article 16(1)r) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada donne au gouverneur en conseil le pouvoir incontestable d’imposer légalement les droits qui l’ont été illégalement depuis 1994. Le gouvernement refuse tout simplement d’user du pouvoir légal de réglementation que le Parlement lui a conféré. Le ministère du Patrimoine canadien veut bien exercer le pouvoir d’imposer des droits, mais il n’aime pas la façon dont le Parlement l’a obligé à le faire dans la Loi. On arrive difficilement à comprendre pourquoi il juge la façon d’exercer ce pouvoir importante au point de s’estimer justifié de ne tenir aucun compte de l’article 4(1) de la Loi.
Notwithstanding Standing Order 109 of the House of Commons, the Committee requests that the Government table a comprehensive response to this report within 90 days.
Nonobstant l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, votre Comité demande au gouvernement de déposer dans les 90 jours une réponse globale au présent rapport.
A copy of the relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 12, Second Session, Thirty-seventh Parliament) is tabled in the House of Commons.
Copie des Procès-verbaux et témoignages pertinents (Fascicule no 12, Deuxième session, Trente-septième législature) est déposée à la Chambre des communes.
Respectfully submitted,
Respectueusement soumis,
Le co-président
Gurmant Grewal
Joint Chair
ENDNOTES
NOTES
1. These fees are published in Part I of the Canada Gazette as part of the “Parks Canada Master List of Fees”.
1. Ces droits sont publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada, dans la « Liste maîtresse des droits en vigueur à Parcs Canada ».
2. From 1996 to 1998, reliance was placed on similar provisions in the Department of Canadian Heritage Act, S.C. 1995, c.11.
2. De 1996 à 1998, le gouvernement s’est fondé sur des dispositions semblables de la Loi sur le ministère du Patrimoine canadien, L.C. 1995, ch. 11
3. The structure of the French version of section 4(1) is fundamentally flawed. While the wording of the English version of section 4(1) makes it clear that it is the dedication of the national parks of Canada to the people of Canada that is “subject to this Act and the regulations”, the French version provides that the national parks shall be maintained and made use of “in accordance with the Act and the regulations” so as to leave them unimpaired for future generations. The English version subjects the dedication of the parks to the people of Canada to the Act and the regulations; the French version does not. The Minister of Canadian Heritage has agreed to correct the French version of section 4(1), and the relevant correspondence concerning this matter is included in the Appendix to this Report. Unfortunately, any discussion that relied on the present wording of the French version of section 4(1) would be entirely incomprehensible. Thus the French version of this Report relies on a translation of the English version of section 4(1), so as to accurately reflect the intent of the provision.
3. La structure de la version française de l’article 4(1) est affligée d’un défaut fondamental. Alors que le libellé de la version anglaise de cette disposition énonce clairement que les parcs nationaux sont créés à l’intention du peuple canadien et qu’il en est ainsi sous réserve de la Loi et de ses règlements d’application, la version française prévoit que les parcs nationaux «doivent être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements» de façon à rester intact pour les générations futures. La version anglaise assujettit la création des parcs à l’intention du peuple canadien à la Loi et aux règlements; ce que ne fait pas la version française. Le ministre du Patrimoine canadien a accepté de modifier la version française de l’article 4(1), et la correspondance pertinente est incluse dans l’appendice du Rapport. Malheureusement, toute discussion basée sur le libellé actuel de la version française de l’article 4(1) serait parfaitement incompréhensible. La version française du Rapport s’appuie donc sur la version anglaise de l’article 4(1), afin de refléter de façon exacte l’intention de la disposition.
4. The previous National Parks Act also contained a provision authorizing the making of regulations imposing fees.
4. La Loi sur les parcs nationaux, qui a précédé la Loi sur les parcs nationaux du Canada, comportait une disposition autorisant le gouvernement à imposer des droits par règlement.
5. As was noted previously, in imposing fees other than by regulations, the power of the Crown to enter into contracts at common law was initially relied upon. It was asserted that “Her Majesty has the right to act by way of common law contract in exacting fees for the provision of services such as those offered in the parks” and that “to abolish this right would require more specific Parliamentary language” than that contained in section 4.
5. Comme nous l’avons signalé, le gouvernement a d’abord invoqué le pouvoir qu’a la Couronne de conclure des contrats de common law pour s’autoriser à imposer des droits autrement que par règlement. Il a soutenu que « Sa Majesté a le droit de procéder par contrat de common law pour exiger des droits au titre de services tels que ceux qui sont offerts dans les parcs » et que « pour abolir ce droit, le Parlement devrait adopter un libellé plus précis » que celui de l’article 4(1).
Although the point has been rendered moot as a result of the enactment of the Parks Canada Agency Act, the position taken by Department of Canadian Heritage appears to confuse the contractual position of the Crown and its Prerogative powers. As regards its common law contractual capacity, the position of the Crown in no way differs from that of any citizen. While it may be correct that express language will be required before a court concludes that a Prerogative of the Crown has been abolished, your Committee is not aware of any authority extending this principle to the contractual powers of the Crown. It is the very nature of statute law that it either alters or codifies the common law. Statutes need not state that they are enacted for the purpose of changing the common law, for that is what they do in most instances. The suggestion that the common law governing the contractual capacity of the Crown may not be altered unless by an express enactment seems to your Committee to be without merit.
Bien que l’argument soit devenu contestable depuis la promulgation de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, la position adoptée par le ministère du Patrimoine canadien semble résulter d’une confusion entre les pouvoirs de la Couronne en matière contractuelle et ceux qu’elle a en vertu de la prérogative. Sous le rapport de sa capacité contractuelle de common law, la Couronne est exactement dans la même situation que n’importe quel citoyen. Il est vrai qu’aucun tribunal ne conclura à l’abolition d’un pouvoir détenu par la Couronne en vertu de la prérogative sans que cela n’ait d’abord été précisé dans une loi modificatrice, mais le Comité mixte ne connaît aucun précédent qui permette d’étendre ce raisonnement aux pouvoirs contractuels de la Couronne. En effet, il est de la nature des lois d’influer sur la common law, soit en la codifiant, soit en la modifiant. Il n’est pas nécessaire de préciser dans les lois qu’on les adopte dans le but de modifier la common law, puisque c’est l’effet qu’elles ont la plupart du temps. De l’avis du Comité, l’affirmation selon laquelle on ne peut modifier la common law régissant la capacité contractuelle de la Couronne sans le dire expressément dans la loi semble dénuée de fondement.
Moreover, many of the fees in question could not be justified as being based on a contract entered into between property owner and property user. For example, if a statute requires a permit to be obtained, the fee required for the issue of the permit is not based on any contract. Both the person requesting the permit and the public authority issuing the permit are acting solely on the basis of the statutory requirement, not on the basis of a contractual arrangement between the parties. While some transactions now requiring the payment of a fee could possibly be looked at as involving a contract between a citizen and the Crown, others simply cannot. In any event, in this case Parliament has clearly indicated how it wished fees to be established.
De plus, il serait impossible de justifier bon nombre des droits actuellement perçus en prétextant qu’ils découlent d’un contrat passé entre le propriétaire du lieu et son utilisateur. Par exemple, si une loi exige d’obtenir un permis, le droit exigible au titre de la délivrance du permis n’est basé sur aucun contrat. La personne qui demande le permis et l’autorité publique qui le lui délivre agissent toutes deux uniquement en vertu du fait que la loi exige l’obtention d’un permis, et non en vertu d’une entente contractuelle entre elles. On peut considérer que certaines transactions qui exigent actuellement le paiement d’un droit impliquent l’existence d’un contrat entre le citoyen et la Couronne, mais ce n’est pas le cas de toutes les transactions. Quoi qu’il en soit, dans le cas qui nous occupe, le Parlement a indiqué clairement la façon dont il entendait que les droits soient fixés.
If the legal status of the national parks was no different than that of any other Crown property, there could be little objection to the charging of fees otherwise than by regulation. However, it is clear that section 4 of the National Parks Act gives the parks a status than differs significantly from that of other Crown property. As the Department of Canadian Heritage has stated, fees are collected “for activities within the parks”. In other words, fees are collected for the use of the parks, and this is precisely what section 4 of the Act addresses. This provision supersedes the ownership rights of the Crown. As your Committee sees it, the effect of section 4(1) is quite simply that any limitation on the right of the people of Canada to use the national parks must flow from the National Parks Act.
Si les parcs nationaux avaient le même statut juridique que n’importe quel autre bien de l’État, on trouverait très peu à redire à ce que les droits soient fixés autrement que par règlement. Mais il est clair que le statut qui leur est conféré à l’article 4(1) de la Loi sur les parcs nationaux du Canada diffère sensiblement de celui des autres biens de l’État. Comme le ministère du Patrimoine canadien l’a dit, les droits sont perçus « relativement aux activités menées dans les parcs » [traduction libre] ou, en d’autres termes, pour l’utilisation des parcs, ce sur quoi porte précisément l’article 4(1) de la Loi. Les dispositions de cet article l’emportent sur les droits de propriété de la Couronne. De l’avis du Comité mixte, l’article 4(1) a tout simplement pour effet de disposer que toute limite au droit du peuple canadien d’utiliser les parcs nationaux doit être prescrite dans la Loi sur les parcs nationaux du Canada.
6. Indeed, there had been fees in relation to national parks imposed under a succession of statutes since 1911.
6. En effet, depuis 1911, de multiples lois ont imposé des droits à l’égard des parcs nationaux.
7. Barber v. Edger, [1898] A.C. 748, at 754 (per Lord Hobhouse). This principle is often characterized as an exception to the rule that a more recent statute takes precedence over an earlier enactment.
7. Barber c. Edger, [1898] C.A. 748, 754 (per Lord Hobhouse). On dit souvent que ce principe est une exception à la règle selon laquelle une loi récente l’emporte sur une autre, plus ancienne.
8. Parenthetically, your Committee must also note that prior administrative or regulatory practices can never be conclusive as to the proper interpretation of an Act. For prior administrative practices or regulations to be invoked in support of a particular interpretation, it must first be established that those practices or regulations themselves were lawful. An illegal practice or an invalid regulation, no matter how ancient, cannot be accepted in support of a particular interpretation of an Act of Parliament. That a decision was taken or a regulation made in the past means nothing unless it is first established that the decision or regulation was valid under the legislation then in place.
8. Incidemment, le Comité doit signaler aussi que les usages antérieurs en matière administrative ou réglementaire ne sont jamais concluants quand il s’agit d’établir la bonne interprétation à faire d’une loi. Pour les invoquer à l’appui d’une interprétation donnée, il faut d’abord établir qu’ils étaient licites au départ. L’interprétation d’une loi ne saurait se fonder sur un usage illicite ou un règlement invalide, aussi anciens soient-ils. En soi, le fait qu’un jour, par le passé, une décision ou un règlement aient été pris ne signifie rien si on n’établit pas au préalable qu’ils étaient valides aux termes de la loi qui était en vigueur à l’époque où ils ont été pris.
APPENDIX
STANDING JOINT COMMITTEE
FOR
THE SCRUTINY OF REGULATIONS
___________
c/o THE SENATE, OTTAWA K1A 0A4
TEL: 995-0751
FAX: 943-2109
JOINT CHAIRMEN
SENATOR CÉLINE HERVIEUX-PAYETTE
GURMANT SINGH GREWAL, M.P.
VICE-CHAIRMAN
TOM WAPPEL, M.P.
CANADA
COMITÉ MIXTE PERMANENT
D'EXAMEN DE LA RÉGLEMENTATION
__________
a/s LE SÉNAT, OTTAWA K1A 0A4
TÉL: 995-0751
TÉLÉCOPIEUR: 943-2109
CO-PRÉSIDENTS
SÉNATEUR CÉLINE HERVIEUX-PAYETTE
GURMANT SINGH GREWAL, DÉPUTÉ
VICE-PRÉSIDENT
TOM WAPPEL, DÉPUTÉ
September 20, 2000
The Honourable Sheila Copps, M.P., P.C.
Minister of Canadian Heritage
Room 509-S, Centre Block
House of Commons
OTTAWA, Ontario
K1A 0A6
Dear Ms. Copps :
Re: Bill C-27, An Act respecting the National Parks of Canada
We write to draw your attention to a substantive discrepancy between the two official language versions of sub-clause 4(1) of the referenced Bill and would appreciate your assurance that this discrepancy will be corrected prior to the final adoption of the proposed legislation.
The English version of sub-clause 4(1) provides that:
4.(1) The national parks of Canada are hereby dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enoyment, subject to this Act and the regulations, and the parks shall be maintained and made use of so as to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations.
While the French version of this provision is as follows:
4.(1) Les parcs sont créés à l'intention du peuple canadien pour son agrément et l'enrichissement de ses connaissance; ils doivent être entretenus et utilisés conformément à la présente loi et aux règlements de façon à rester intacts pour les générations futures.
The English version makes it clear that it is the dedication of the national parks of Canada to the people of Canada that is "subject to this Act and the regulations". This is not reflected in the French version which provides that the national parks shall be maintained and made use of "in accordance with the Act and the regulations" so as to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations. Thus while the English version subjects the dedication of the parks to the people of Canada to the Act and regulations, the French version does not.
In light of the current version of the National Parks Act, we believe that the French version of the Bill is in error. We look forward to hearing from you and remain
Yours sincerely,
Céline Hervieux-Payette
Joint Chairman
Gurmant Singh Grewal
Joint Chairman
Tom Wappel
Vice-chairman
c.c.: Senator Mira Spivak, Chair
Standing Senate Committee on Energy,
Environment and Natural Resources
Minister
of Canadian Heritage
Ottawa, Canada K1A 0M5
Ministre
du Patrimoine canadien
October 5, 2000
Senator the Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C.
Joint Chairman
Standing Joint Committee
For the Scrutiny of Regulations
The Senate
Ottawa, Ontario
K1A 0A4
Dear Céline and cosignatories:
Thank you for your correspondence of September 20, 2000, regarding Bill C-27, An Act respecting the National Parks of Canada.
I appreciate your bringing to my attention your concerns with respect to a substantive discrepancy between the French and the English versions of sub-clause 4(1) of the Bill. Following careful deliberation by Department of Canadian officials, it has been determined that both versions express the same concept and legal rule: national parks are established for the people of Canada and they must be managed in accordance with the Act and the regulations.
In the English version, it is not the dedication of the national parks that is "subject to this Act and the regulations." It is rather the "benefit, education and enjoyment" that are subject to the Act and the regulations. National parks are to be managed in accordance with the Act and the regulations for the benefit, education and enjoyment of the people of Canada.
The French version of this dedication clause is constructed differently from the English version. Thus, the two official-language versions are not literal translations of each other. While at first glance both versions may appear divergent, I am confident that the substance of both versions is identical.
Thank you for your interest in Bill C-27 and I trust that I have responded to your concerns. Please accept my best wishes.
Yours sincerely,
Sheila Copps
c.c.: The Honourable Mira Spivak, Senator
STANDING JOINT COMMITTEE
FOR
THE SCRUTINY OF REGULATIONS
___________
c/o THE SENATE, OTTAWA K1A 0A4
TEL: 995-0751
FAX: 943-2109
JOINT CHAIRMEN
SENATOR CÉLINE HERVIEUX-PAYETTE
GURMANT SINGH GREWAL, M.P.
VICE-CHAIRMAN
TOM WAPPEL, M.P.
CANADA
COMITÉ MIXTE PERMANENT
D'EXAMEN DE LA RÉGLEMENTATION
__________
a/s LE SÉNAT, OTTAWA K1A 0A4
TÉL: 995-0751
TÉLÉCOPIEUR: 943-2109
CO-PRÉSIDENTS
SÉNATEUR CÉLINE HERVIEUX-PAYETTE
GURMANT SINGH GREWAL, DÉPUTÉ
VICE-PRÉSIDENT
TOM WAPPEL, DÉPUTÉ
October 20, 2000
The Honourable Sheila Copps, M.P., P.C.
Minister of Canadian Heritage
Room 509-S, Centre Block
House of Commons
OTTAWA, Ontario
K1A 0A6
Dear Ms. Copps :
Re: Bill C-27, An Act respecting the National Parks of Canada
We thank you for your letter of October 5th last in which you state that while the English and French versions of sub-clause 4(1) of the referenced Bill may appear divergent, the substance of both versions is identical.
You explain that in the English version, "it is not the dedication of the national parks that is "subject to this Act and the regulations." but rather the "benefit, education and enjoyment" that are subject to the Act and regulations. Inasmuch as the dedication of the parks to the people of Canada is expressly stated to be a dedication for their benefit, education and enjoyment, we suggest there is little difference between describing this version as providing that the dedication is subject to the Act and regulations and describing it as providing that it is the benefit, education and enjoyment of Canadians that are subject to the Act and regulations.
The French does not provide that the benefit, education and enjoyment of Canadians are subject to the Act and regulations but that the parks are to be maintained and used in accordance with the Act and regulations so to leave them unimpaired for the enjoyment of future generations. While you assert that the substance of both versions is the same, you do not explain how a version which provides that parks are dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment subject to the legislation is substantially the same as a version that provides that parks shall be maintained and used in a lawful manner so as to remain unimpaired for the enjoyment of future generations.
With due respect, we continue to believe there is a significant discrepancy between both versions of sub-clause 4(1). The purpose of the English version is to indicate that although the parks are dedicated to the people of Canada for their benefit, education and enjoyment, limits may be imposed by the Act or regulations that will have the effect of restricting the benefit, education and enjoyment of the parks by Canadians. The regulations referred to here for example would not include regulations imposing duties on park officials as such a regulation cannot be seen as limiting in any way the benefit, education and enjoyment of the parks by Canadians.
The French version provides that parks are to be maintained and used in accordance with the Act and regulations so as to leave them unimpaired for future generations. A regulation imposing duties and obligations on park officials could very well be a regulation referred to in this version, contrary to the English version. It is also clear that the purpose of the French version is not to limit or restrict anything. Indeed, this version appears to amount to little else than a statement that the parks should be maintained and used in a lawful manner. As this would obviously be the case even in the absence of such a clause, one is left to wonder what purpose is served by the words "conformément à la présente loi et aux règlements" in the French version.
In short, the nature of the regulations contemplated in each version is not the same: the English version contemplates regulations which limit or restrict the rights of Canadians whereas the French version contemplates regulations in accordance with which parks are managed and used. Admittedly, regulations of the latter class may also involve restrictions on the rights of Canadians, although this will not necessarily be the case. A substantive purpose appears on the face of the English version whereas the French version amounts to little more than a recital of the obvious.
We would appreciate your reconsideration of this matter and look forward to hearing from you.
Yours sincerely,
Céline Hervieux-Payette
Joint Chairman
Gurmant Singh Grewal
Joint Chairman
Tom Wappel
Vice-chairman
c.c.:Standing Senate Committee on Energy,
Environment and Natural Resources
Minister
Of Canadian Heritage
Ottawa, Canada K1A 0M5
Ministre
du Patrimoine canadien
May 3, 2001
Senator the Honourable Céline Hervieux-Payette, P.C.
Joint Chairman
Standing Joint Committee
for the Scrutiny of Regulations
The Senate
Ottawa, Ontario
K1A 0A4
Dear Céline:
Thank you for your correspondence of October 20, 2000, regarding the discrepancies that the Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations noted in sub-clause 4(1) of the Canada National Parks Act. Please excuse the delay of my reply.
I appreciate your advising me of the Committee's views and have carefully noted your comments with respect to this matter. Please be assured that at the appropriate time the necessary steps will be taken to amend the French version of this sub-clause through a miscellaneous amendment statute.
I trust that this information is satisfactory. Please accept my best wishes.
Yours sincerely,
Sheila Copps