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REGS Rapport du Comité

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Parliament of Canada / Parlement du Canada
THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS
LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES
41st Parliament, 2nd Session41e Législature, 2e session
The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present itsLe Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son
FOURTH REPORTQUATRIÈME RAPPORT
(Report No. 89 – Vague and Subjective Time Periods)
(Rapport no 89 – Délais vagues et subjectifs)
1. Pursuant to its permanent reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C. 1985, c. S-22, and the order of reference approved by the Senate on November 20, 2013 and by the House of Commons on November 18, 2013, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to the use in subordinate legislation of qualifiers that require a person or body to act within a period of time that is expressed in vague or subjective terms. 1. Conformément à son ordre de renvoi permanent, l’article 19 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), ch. S-22, et à l’ordre de renvoi approuvé par le Sénat le 20 novembre 2013 et par la Chambre des communes le 18 novembre 2013, le Comité mixte voudrait attirer l’attention des Chambres sur l’emploi, dans la législation subordonnée, de qualificatifs selon lesquels une personne ou un organisme est tenu d’agir dans un délai exprimé de façon vague ou subjective.
2. This Report arises from the Committee’s continuing review of the Regulations Amending the Employment Insurance Regulations1. In particular, it deals with the use of terms such as “forthwith”, “immediately”, “as soon as practicable” and “without delay” as are from time to time found in statutory instruments reviewed by the Committee. A summary of the Committee’s dealings in connection with section 79 of the Employment Insurance Regulations2 as enacted by SOR/2013-64 may serve as a useful example of the Committee’s concerns.2. Le présent rapport du Comité donne suite à son examen du Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance-emploi1. Il traite plus particulièrement de l’emploi d’expressions telles que « dans les meilleurs délais », « immédiatement », « aussitôt que possible », « dès que possible » et « sans délai », que l’on retrouve de temps à autre dans les textes réglementaires qu’examine le Comité. Pour illustrer les préoccupations du Comité, il pourrait être utile de faire le résumé de ses travaux relativement à l’article 79 du Règlement sur l’assurance-emploi2, édicté par le DORS/2013 64.
3. Section 79 of the Employment Insurance Regulations provides that where a request for reconsideration of a decision of the Canada Employment Insurance Commission is made, the Commission must render a decision on the request for reconsideration “without delay”. The Committee took this to be a vague and subjective requirement, and questioned whether section 79 actually serves any real legislative purpose. It appears to do no more than require the Commission to render a decision within a reasonable time under the circumstances, which the Commission would be under a duty to do in any event. For example, in Blencoe v. British Columbia (Human Rights Commission)3, the Supreme Court of Canada cited with approval the principle, as stated by W. Wade and C. Forsyth4, that “[a] statutory duty must be performed without unreasonable delay, and this may be enforced” by the courts. It was therefore difficult to conclude other than that section 79 should simply be deleted. In reaching this conclusion, it was also noted that it was not considered necessary to include such a provision in previous versions of the Employment Insurance Regulations that provided for appeals to a board of referees or the umpire. 3. L’article 79 du Règlement sur l’assurance-emploi prévoit que lorsqu’une demande de révision d’une décision de la Commission de l’assurance-emploi du Canada est effectuée, la Commission rend sa décision à l’égard de la demande de révision « sans délai ». En plus de considérer qu’il s’agit d’une exigence vague et subjective, le Comité a mis en doute l’utilité législative de l’article 79. Il semble que l’article ne fasse rien de plus que d’exiger qu’une décision soit rendue dans un délai raisonnable dans les circonstances, chose que la Commission aurait l’obligation de faire de toute façon. À titre d’exemple, dans l’affaire Blencoe c. British Columbia (Human Rights Commission)3, la Cour suprême du Canada a cité avec approbation le principe énoncé par W. Wade et C. Forsyth4, selon lequel « [u]ne obligation légale doit être exécutée sans délai déraisonnable, et pareille exécution peut être obtenue » [TRADUCTION] par voie judiciaire. Il était donc difficile d’arriver à une conclusion autre que la suppression de l’article 79. À cet égard, on a aussi indiqué que l’on ne croyait pas nécessaire d’inclure une telle disposition dans les versions antérieures du Règlement sur l’assurance-emploi qui prévoyaient des appels devant le conseil-arbitral ou un juge-arbitre.
4. In its initial response, the Department of Employment and Social Development disputed that the term “without delay” was vague, while agreeing that it means within a reasonable time under the particular circumstances. The point, however, is precisely that a requirement that something be done within a reasonable time under the circumstances is an inherently vague requirement. Moreover, this does no more than state what would be so in any event. After all, it could not be seriously suggested that in the absence of such a provision the Commission would be free to render a decision in an unreasonable amount of time. 4. Dans sa première réponse, le ministère de l’Emploi et du Développement social a contesté l’idée que l’expression « sans délai » soit vague, tout en convenant qu’elle signifiait selon un délai raisonnable dans les circonstances particulières. Le fait est toutefois que l’exigence de faire une chose selon un délai raisonnable dans les circonstances est intrinsèquement vague. De plus, elle ne fait rien de plus qu’exprimer ce qu’il faudrait faire dans tous les cas. Après tout, on ne pourrait quand même pas sérieusement prétendre que, sans une telle disposition, la Commission serait libre de rendre ses décisions dans des délais déraisonnables.
5. In a subsequent response, the Department argued that section 79 of the Regulations does indeed serve a legislative purpose, in that it “urges the Canada Employment Insurance Commission … to be expeditious in rendering decisions that affect claimants’ rights.” The purpose of legislation, however, is to set out legal rights, duties and obligations. Legislation is of course law, and one of the defining characteristics of a “law” is generally said to be that its contravention is subject to a sanction, or at least carries the possibility of a legal consequence. If this is not the case, then the purported command is not really a command at all, but is no more than what may be described as “a mere entreaty”5 or “more hortatory than mandatory”6. In other words, “urging” a public body to do something in a timely manner is not a legitimate purpose of legislation. 5. Dans une réponse subséquente, le Ministère a fait valoir que l’article 79 du Règlement servait en effet un objectif législatif, en ce sens qu’il « incite la Commission de l’assurance-emploi du Canada à rendre rapidement les décisions qui ont une incidence sur les droits des demandeurs ». Les textes législatifs ont pour but de définir des droits, des devoirs et des obligations juridiques. Qui plus est, les textes législatifs sont lois, or l’une des caractéristiques fondamentales d’une « loi » est que le fait d’y contrevenir entraîne des sanctions, ou donne du moins lieu à de possibles conséquences juridiques. Autrement, le prétendu ordre n’en est pas vraiment un, et n’est rien de plus qu’une simple demande5; une recommandation, plutôt qu’une obligation6. Autrement dit, le fait d’«inciter » un organisme public à faire une chose selon un délai raisonnable ne représente pas un objectif légitime des textes législatifs.
6. A survey of the relevant authorities demonstrates that the meaning of the term “without delay” is very elastic and will vary from case to case. The same is true of similar expressions such as “forthwith”, “immediately” and “as soon as practicable”. The best that can be said is that in most cases these formulations amount to a requirement to do something within a reasonable time under the circumstances. In Jowitt’s Dictionary of English Law, 2nd ed., “forthwith” is defined as: 6. Les ouvrages de référence pertinents montrent que le sens de l’expression « sans délai » est très flexible et varie selon les circonstances. Il en va de même pour les expressions semblables telles que « immédiatement », « aussitôt que possible » « dans les meilleurs délais », et « dès que possible ». On peut tout au plus affirmer que dans la plupart des cas ces expressions équivalent à une obligation d’accomplir un acte dans un délai raisonnable dans les circonstances. Dans le Jowitt’s Dictionary of English Law, 2e édition, « forthwith » est définit ainsi :

Forthwith. When a statute or rule of court requires an act to be done forthwith, it means that the act is to be done within a reasonable time having regard to the object of the provision and the circumstances of the case (Ex p. Lamb (1881) 19 Ch.D. 169; Hillingdon London Borough Council v. Cutler [1968] 1 Q.B. 124).

Forthwith. Lorsqu’une loi ou une règle de pratique exige qu’un acte soit accompli immédiatement [« forthwith »], cela veut dire que l’acte doit être accompli dans un délai raisonnable compte tenu de l’objet de la disposition et des circonstances de l’espèce [TRADUCTION] (Ex p. Lamb (1881) 19 Ch.D. 169; Hillingdon London Borough Council v. Cutler [1968] 1 Q.B. 124).

The same term is defined in Black’s Law Dictionary, 9th ed., as follows:
  1. Immediately; without delay.
  2. Directly; promptly; within a reasonable time under the circumstances.
Le même terme est défini comme suit dans le Black’s Law Dictionary, 9e édition :
  1. Immédiatement; sans délai.
  2. Directement; promptement; dans un délai raisonnable dans les circonstances. [TRADUCTION]
7. There are a great many judicial decisions concerning the meaning of terms such as “forthwith”, “as soon as practicable”, “immediately” and “without delay.” In connection with alcohol-related driving offences under the Criminal Code7 for example, the courts have grappled with the phrases “forthwith” and “forthwith or as soon as practicable”, which have been taken to have the same meaning8. In R. v. Woods9, the Supreme Court of Canada held that “forthwith” means, in its ordinary sense, immediately or without delay (in that case, an hour’s delay in taking a roadside breath sample was not “forthwith”). However, the term can sometimes be given a broader or more flexible meaning in light of the circumstances and taking into account practical considerations (see for example R. v. Thomsen10, R. v. Quansah11, and R. v. Bernshaw12). The Ontario Court of Appeal approved of an “expanded definition” of “forthwith” that means “within a reasonable length of time” in R. v. Precourt13 and again in R. v. Seo14.7. De très nombreuses décisions judiciaires traitent de la signification d’expressions telles que « dès que possible », « aussitôt que possible », « dans les meilleurs délais », « immédiatement » et « sans délai ». Par exemple, dans des affaires d’infractions liées à l’alcool au volant en vertu du Code criminel7, les tribunaux, aux prises avec les expressions « sur-le-champ » et « sur-le-champ ou dès que possible », ont établi qu’elles avaient le même sens8. Dans R. c. Woods9, la Cour suprême du Canada a indiqué que « immédiatement » signifie, dans son sens habituel, sur-le-champ ou sans délai (en l’occurrence, un délai d’une heure pour la prise d’un échantillon d’haleine en bordure de la route ne correspondait pas à la définition du terme « immédiatement »). Cependant, on peut parfois interpréter le terme de façon plus large ou plus flexible en fonction des circonstances et de certaines considérations pratiques (voir par exemple R. c. Thomsen10, R. c. Quansah11 et R. c. Bernshaw12). La Cour d’appel de l’Ontario a approuvé une « définition élargie » des expressions « sur-le-champ » et « immédiatement » à savoir « dans un délai raisonnable », dans R. c. Precourt13 et de nouveau dans R. c. Seo14.
8. Moving beyond the context of the Criminal Code, the Committee notes the comments of Harman L.J. in Hillingdon London Borough Council v. Cutler15:

… “forthwith” is not a precise time and, provided that no harm is done, “forthwith” means any reasonable time thereafter. As was pointed out in In re Southam, Ex parte Lamb it may involve action within days: it may not involve action for years - as in the case to which we were referred where there was a three years’ interval: Brown v. Bonnyrigg Magistrates.

8. Au-delà du contexte du Code criminel, le Comité note les commentaires de Harman L.J. dans Hillingdon London Borough Council c. Cutler15:

… Le mot « forthwith » [« immédiatement »] ne renvoie pas à un moment précis et pourvu qu’aucun préjudice ne soit en cause, il veut dire dans un délai raisonnable. Comme il a été souligné dans la décision In re Southam, Ex parte Lamb, il peut s’agir d’un acte accompli au cours des jours qui suivent ou même au cours des années qui suivent comme dans l’affaire à laquelle nous avons été renvoyés et où trois années s’étaient écoulées: [TRADUCTION] Brown v. Bonnyrigg Magistrates.

9. The courts have also discussed on many occasions the meaning of “without delay” in connection with the right to consult counsel as guaranteed by paragraph 10(b) of the Canadian Charter of Rights and Freedoms. In R. v. Suberu16, the Supreme Court decided that due to the importance of the right to consult counsel, the words “without delay” meant “immediately” for the purposes of paragraph 10(b), subject to limited exceptions. In the recent case of R. v. Taylor17, the Alberta Court of Appeal explained that Suberu has not been interpreted in an impractically strict manner, and that leeway may be allowed for practical exigencies. The court concluded in Taylor that “without delay” in the context of paragraph 10(b) of the Charter should be taken to mean when a “reasonable opportunity” arises, subject to the circumstances.9. Les tribunaux ont aussi souvent discuté la signification de l’expression « sans délai » dans le contexte du droit au recours à l’assistance d’un avocat prévu à l’alinéa 10b) de la Charte canadienne des droits et libertés. Dans R. c. Suberu16, la Cour suprême a conclu que, compte tenu de l’importance du droit à l’assistance d’un avocat, l’expression « sans délai » signifie « immédiatement », aux fins de l’alinéa 10b), sous réserve de certaines exceptions limitées. Dans l’affaire R. c. Taylor17, jugée récemment, la Cour d’appel de l’Alberta a indiqué que la décision Suberu n’a pas été interprétée de manière excessivement rigoureuse, et qu’une certaine marge de manœuvre devait être permise pour tenir compte des exigences pratiques. Dans l’affaire Taylor, la cour a conclu que l’on devait donner à l’expression « sans délai », dans le contexte de l’alinéa 10b) de la Charte, le sens de lorsqu’une « occasion raisonnable » se présente, selon les circonstances.
10. The foregoing also demonstrates that the ordinary meaning of terms such as “forthwith”, “immediately”, “as soon as practicable” and “without delay” will not necessarily apply in a given situation. The courts have repeatedly found that these qualifying terms must be understood in their entire context, taking into account the purpose of the legislation and the particular circumstances of the case. In the Committee’s view, this only serves to emphasise that the use of these terms invites the need for judicial determination. In Thornton’s Legislative Drafting18, the author describes these expressions as “imprecise and uncertain”:

Each has been construed in a variety of ways according to context and to judicial taste. … The use of any of these phrases amounts to an invitation to the judiciary to fix the period considered reasonable in the circumstances. However, this is construction after the event and of little help to the person who wants to know in advance how much time the law allows to do some act.

10. On constatera ci-dessus que le sens ordinaire de termes tels que « dans les meilleurs délais », « immédiatement », « dès que possible », « aussitôt que possible » et « sans délai » ne s’applique pas dans tous les cas. Les tribunaux ont maintes fois conclu que ces qualificatifs doivent être interprétés dans leur contexte global, en tenant compte de l’esprit de la loi et des circonstances particulières de l’affaire. Le Comité est d’avis que cette interprétation démontre que l’utilisation de ces termes invite la nécessité des interprétations judiciaires. Dans Thornton’s Legislative Drafting18, l’auteur indique que ces expressions sont « imprécises » et « incertaines » :

Chacun des termes a été interprété de diverses façons selon le contexte et les inclinations du tribunal. … L’emploi de l’une ou l’autre de ces expressions invite les tribunaux à fixer la période jugée raisonnable dans les circonstances. Cependant, il s’agit d’une interprétation après-coup qui n’est d’aucun secours à la personne qui veut savoir à l’avance combien de temps la loi lui accorde pour accomplir un acte. [TRADUCTION]

Similarly, Paul Salembier observes19 that:

It is probably fair to say that, in most cases, the meaning of provisions incorporating subjective qualifiers can never be ascertained with any certainty until they have been litigated and a court has determined the meaning that is to be accorded to them. In these cases, the drafter will have failed to create a legal rule, but will instead have merely delegated to the judiciary the determination of what the legal rule should be. This would normally be considered to constitute an outright failure in drafting.

De même, Paul Salembier fait remarquer19 que:

Il est possible d’affirmer que, dans la plupart des cas, le sens des dispositions qui incorporent des qualificatifs subjectifs ne peut jamais être déterminé avec certitude, tant qu’elles n’ont pas donné lieu à un litige et qu’un tribunal n’a pas précisé le sens qu’il convenait de leur attribuer. Dans ces cas-là, le rédacteur s’est abstenu de créer une règle juridique et a ainsi simplement délégué aux tribunaux le soin de décider quelle devait être la nature de cette règle. Cette approche devrait normalement être considérée comme un échec flagrant du rédacteur. [TRADUCTION]

The Committee has always considered that vague or subjective language in subordinate legislation should be avoided whenever possible, as it increases the likelihood that citizens will be required to undertake the time and expense of judicial proceedings in order to determine the precise nature of their rights and obligations. Le Comité a toujours été d’avis que l’emploi de termes vagues ou subjectifs dans la législation subordonnée devrait être évité dans toute la mesure du possible, pour réduire la probabilité que les citoyens aient à consacrer du temps et à engager des frais juridiques pour déterminer la nature exacte de leurs droits et obligations.
11. The Committee is mindful that there may nonetheless be instances in which words such as “forthwith”, “as soon as practicable”, “immediately” or “without delay” can be used clearly and appropriately. For example, in its correspondence concerning section 79 of the Employment Insurance Regulations, the Department identified several instances where the word “immediately” was used in the English version of the Regulations, three of which occur in reference to a day immediately preceding a holiday or non-working day or in reference to weeks immediately preceding the week in which a lay-off or separation occurred20. Obviously these uses present no interpretive problems. 11. Le Comité est conscient qu’il peut quand même y avoir des cas où les expressions « aussitôt que possible », « dès que possible », « dans les meilleurs délais », « immédiatement » ou « sans délai » peuvent être utilisées de façon claire et propre. Par exemple, dans sa correspondance sur l’article 79 du Règlement sur l’assurance-emploi, le Ministère a relevé plusieurs cas où le mot « immediately » était employé dans la version anglaise du Règlement, dont trois concernaient une journée précédant immédiatement un jour de congé ou un jour non ouvrable, ou concernaient des semaines précédant immédiatement une semaine où un licenciement ou une cessation d’emploi avait eu lieu20. De toute évidence, ces emplois ne posent aucun problème d’interprétation.
12. With regard to the Employment Insurance Act21 itself, two provisions referred to by the Department (section 44 and subsection 85(2)) impose a requirement for payment or reimbursement of an amount to her Majesty “without delay”. Such provisions create a positive obligation of, and liability for, immediate repayment. They establish both liability for repayment and the time at which it may be enforced, namely as soon as it arises. A third instance is found in subsection 153(6) of the Act, which requires that at the end of a debate on a motion to repeal regulations, the Speaker of the House of Commons shall, without delay or further debate or amendment, put every question necessary for the disposition of the motion. Here too, the meaning of the provision is quite clear: no other proceedings are to intervene between the end of the debate and putting the question. A fourth instance is found in paragraph 126(1)(a) of the Act, a provision that is permissive. It states that an amount that could otherwise not be certified for 30 days may be certified “without delay” if in the opinion of the Commission the person liable to pay the amount is attempting to avoid payment. Here the term “without delay” clearly means at any time before the expiry of the 30-day period. 12. En ce qui concerne la Loi sur l’assurance-emploi21 elle-même, deux dispositions dont le Ministère a fait mention (article 44 et paragraphe 85(2)) exigent d’une personne qu’elle paie ou rembourse un montant à Sa Majesté « immédiatement ». De telles dispositions créent l’obligation positive et la responsabilité de rembourser immédiatement un montant. Elles établissent la responsabilité de remboursement et le moment auquel elle peut être appliquée, à savoir, dès qu’elle survient. Un troisième cas se trouve au paragraphe 153(6) de la Loi, qui exige qu’à la fin du débat sur une motion d’abrogation du règlement, le Président de la Chambre des communes mette immédiatement aux voix toute question nécessaire pour décider de la motion. Ici aussi, le sens de la disposition est suffisamment clair: il ne peut y avoir aucune autre procédure entre la fin du débat et la mise aux voix. Un quatrième cas se trouve à l’alinéa 126(1)a) de la Loi, qui constitue une disposition facultative. Elle prévoit qu’un montant qui ne pourrait autrement être certifié pour une période de 30 jours peut l’être « immédiatement » lorsque la Commission est d’avis que la personne qui doit payer cette somme tente d’éluder le paiement de cotisations. Ici, l’expression « immédiatement » signifie clairement tout moment avant l’expiration de la période de 30 jours.
13. There is no doubt that there are also circumstances where the use of a vague or subjective qualifier may be unavoidable. For instance, Salembier observes22 that one situation in which deliberate vagueness could be permissible in legislation might be where the circumstances in which a rule is to operate are so variable that it is impossible to address them with any degree of precision. (He gives as an example a provision stating that “Everyone is justified in using as much force as is reasonably necessary to prevent the commission of an offence.”) He also observes that “this choice should be a conscious one, however, not one inflicted by drafting ineptitude”, because such provisions make it impossible to know in advance what the law requires, and will necessitate the courts’ interpreting the content of the law, thereby increasing costs of compliance and enforcement. 13. Il ne fait aucun doute que, dans certaines circonstances, l’emploi d’un qualificatif vague ou subjectif sera parfois inévitable. Par exemple, Salembier indique22 qu’une imprécision délibérée pourrait être permise dans les textes législatifs lorsque les circonstances où une règle s’applique varient tellement qu’il est impossible d’en tenir compte avec un certain degré de précision. (Il donne l’exemple d’une disposition prévoyant que « toute personne est fondée à employer la force raisonnablement nécessaire pour empêcher la perpétration d’une infraction ».) Il fait également valoir que le choix devrait être conscient et non imposé par une ineptie rédactionnelle, parce que de telles dispositions ne permettent pas de prévoir les exigences de la loi et alors les tribunaux auront à interpréter le contenu, ce qui augmente les coûts de conformité et d’application de la loi.
14. For the Committee, the question of whether the use of qualifying terms such as “forthwith”, “as soon as practicable”, “immediately” or “without delay” is appropriate in a given instance turns on necessity. Thornton’s discussion of these terms concludes23 with: “If the circumstances permit, a definite period of time should be specified.” If a definite period of time cannot be specified, the question becomes simply whether anything at all needs to be said. When dealing with a period of time in relation to an obligation or a duty, it is generally implied that a requirement to do something includes the requirement to act in a reasonable amount of time under the circumstances. Adding a further subjective qualifier only raises the presumption that some other time period is intended. This in turn creates uncertainty, increasing the likelihood that judicial interpretation will become necessary. Where the intent of one of these subjective qualifiers is merely to “urge” someone to do something in a timely manner, its inclusion does not serve a legislative purpose and carries the potential to create more harm than good.14. Pour le Comité, la question de la propriété de l’emploi de qualificatifs comme « immédiatement », « dès que possible », « aussitôt que possible », « dans les meilleurs délais » ou « sans délai » relève de la nécessité. À cet égard, Thornton’s conclut23 : « Lorsque les circonstances le permettent, une période de temps précise devrait être fixée » [TRADUCTION]. Si l’on ne peut définir de période précise, on doit alors se demander tout simplement s’il est nécessaire de préciser quoi que ce soit. Lorsqu’il est question d’un délai associé à une obligation ou un devoir, il est généralement implicite que l’obligation d’accomplir un acte s’accompagne de l’obligation d’agir dans un délai raisonnable dans les circonstances. L’ajout d’un autre qualificatif subjectif ne fait que donner à penser qu’un autre délai est prévu, ce qui sème la confusion et accroît la probabilité qu’une interprétation judiciaire sera requise. Lorsque ces qualificatifs subjectifs n’ont d’autre but que « d’inciter » quelqu’un à faire quelque chose avec diligence, ils n’ont aucune utilité législative et peuvent même avoir des effets indésirables.
15. It is sometimes suggested that imprecise provisions exhorting public officials or other persons to act in a certain way are perhaps less objectionable if they are found in provisions that do not affect the rights of the public, for example where an official is required by regulation to submit an audit report to the responsible minister “as soon as possible” after it is completed. In such cases there may be less concern with potential difficulties that may arise from any uncertainty. That being said, most actions and decisions taken by public officials pursuant to legislation will clearly affect the rights of some member of the public. For instance, where a request for a reconsideration of a decision is made, it is evident that rendering a decision on the request will directly impact on the person’s rights and entitlements. This makes any imprecision as to when that decision must be rendered much less justifiable.15. On fait parfois valoir que les dispositions imprécises qui exhortent les fonctionnaires publiques ou d’autres personnes à agir d’une certaine façon sont peut-être moins condamnables lorsqu’elles ne concernent pas les droits du public, par exemple, si un fonctionnaire est tenu par un règlement de présenter un rapport de vérification au ministre responsable « dès que possible » après que le rapport est terminé. Ce genre de cas suscite moins d’inquiétudes quant aux éventuels problèmes d’incertitude. Cela dit, la plupart des mesures et des décisions prises par les fonctionnaires publiques en vertu des textes législatifs auront manifestement une incidence sur les droits de certains citoyens. Par exemple, quand une demande pour la révision d’une décision est présentée, il est évident que la prise d’une décision à l’égard de la demande aura un effet direct sur les droits et privilèges du demandeur, ce qui rend d’autant moins justifiable toute imprécision quant au moment où une décision doit être rendue.
16. If there is an intention to require that something be done in a period other than a reasonable amount of time, then it follows that the period should be clearly specified wherever possible. A review of the various authorities indicates that there may be some justification for the use of “immediately” where the intention is that the term be taken literally. However, in the Committee’s experience, rarely is it the case that “immediately” is intended to be read in a literal sense and without any exception. 16. Si l’on veut qu’un acte soit accompli dans un délai autre que raisonnable, il s’ensuit que ce délai doit être clairement précisé dans la mesure du possible. Les ouvrages de référence nous indiquent que l’emploi du mot « immédiatement » peut se justifier quand celui-ci doit être interprété au sens propre. Cependant, le Comité sait d’expérience que rarement « immédiatement » est-il employé au sens propre et sans exception.
17. In the view of the Committee, best legislative drafting practice dictates that the use of vague or subjective expressions of time such as “forthwith”, “immediately”, “as soon as practicable” and “without delay” should be strictly limited and avoided wherever possible. These expressions generally provide no real additional guidance as to what is required24. In fact, their use engenders uncertainty and ultimately leaves it to the courts to give meaning to them. While there may be situations in which reliance on such terms is justified, exhorting public officials to act in a timely manner is not such a situation. The decision to have recourse to such expressions should be based on a sound analysis of the need to do so. Their use should not be reflexive, nor should it be evidence of a desire to seem to impose a rigorous obligation without actually doing so: that is, to promise something more than is actually delivered by creating the appearance of a meaningful obligation.17. De l’avis du Comité, les pratiques exemplaires en matière de rédaction veulent que l’emploi d’expressions vagues ou subjectives pour qualifier des délais, tels que « dans les meilleurs délais », « immédiatement », « dès que possible », « aussitôt que possible » et « sans délai » soit strictement limité, et évité dans la mesure du possible. Ces expressions n’apportent en général aucune véritable précision sur ce qui est exigé24. En fait, leur usage est une source d’incertitude, et ce sont en fin de compte les tribunaux qui doivent les interpréter. Bien qu’il puisse y avoir des situations ou l’usage de ces termes soit justifié, exhorter des fonctionnaires publiques à agir rapidement n’en fait pas partie. La décision d’employer de telles expressions devrait être fondée sur une analyse judicieuse. On ne devrait pas les employer par habitude ni pour donner l’impression d’imposer une obligation rigoureuse sans vraiment le faire : c’est-à-dire promettre une chose dont il n’est pas question dans les faits, en créant l’apparence d’une obligation véritable.
A copy of the relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 18, Second Session, 41st Parliament) is tabled in the House of Commons.Un exemplaire des Procès-verbaux et témoignages traitant de la question (Fascicule no 18, deuxième session, 41ième Parlement) est déposé à la Chambre des communes.
Respectfully submitted,Respectueusement soumis,
Les coprésidentes,





DENISE BATTERSCHRIS CHARLTON
Joint Chairs
NOTES
1. SOR/2013-64.1. DORS/2013-64.
2. SOR/96-332.2. DORS/96-332.
3. 2000 SCC 44, [2000] 2 S.C.R. 307, at para. 151.3. 2000 CSC 44, [2000] 2 R.C.S. 307, par. 151.
4. Administrative Law, 7th ed., 1994, at p. 649.4. Administrative Law, 7e édition, 1994, p. 649.
5. Bennion, Statutory Interpretation, 1984, at p. 33. 5. Bennion, Statutory Interpretation, 1984, p. 33.
6. Salembier, Legal and Legislative Drafting, 2009, at p. 365. 6. Salembier, Legal and Legislative Drafting, 2009, at p. 365.
7. R.S.C. 1985, c. C-46.8. 7. L.R.C. 1985, ch. C-46.
8. R. v. Seo, 1986 CanLII 109, 25 C.C.C. (3d) 385 at p. 409 (Ont. C.A.); R. v. Thomsen, 1988 CanLII 73, [1988] 1 S.C.R. 640, at para. 17.8. R. c. Seo, 1986 CanLII 109, 25 C.C.C. (3d) 385, p. 409 (C. A. Ont.); R. c. Thomsen, 1988 CanLII 73, [1988] 1 R.C.S. 640, par. 20.
9. [2005] 2 S.C.R. 205.9. [2005] 2 R.C.S. 205.
10. 1988 CanLII 73, [1988] 1 S.C.R. 640, at para. 19.10. 1988 CanLII 73, [1988] 1 R.C.S. 640, par. 22.
11. 2012 ONCA 123, 286 C.C.C. (3d) 307.11. 2012 ONCA 123, 286 C.C.C. (3d) 307.
12. 1995 CanLII 150, [1995] 1 S.C.R. 254.12. 1995 CanLII 150, [1995] 1 R.C.S. 254.
13. 1976 CanLII 692, 18 O.R. (2d) 714 at p. 726, 39 C.C.C. (2d) 311 at p. 322, 36 C.R.N.S. 150 (Ont. C.A.) (leave to appeal to S.C.C. refused January 25, 1977).13. 1976 CanLII 692, 18 O.R. (2d) 714, p. 726, 39 C.C.C. (2d) 311, p. 322, 36 C.R.N.S. 150 (C. A. Ont.) (autorisation de pourvoi devant la C.S.C. refusée le 25 janvier 1977).
14. 1986 CanLII 109, 25 C.C.C. (3d) 385 at p. 409 (Ont. C.A.).14. 1986 CanLII 109, 25 C.C.C. (3d) 385, p. 409 (C. A. Ont.).
15. (1968) 1 Q.B. 124, at p. 135.15. (1968) 1 Q.B. 124, p. 135.
16. 2009 SCC 33, [2009] 2 S.C.R. 460 at para. 42.16. 2009 CSC 33, [2009] 2 R.C.S. 460, par. 42.
17. 2013 ABCA 342, 302 C.C.C. (3d) 181 at para. 75.17. 2013 ABCA 342, 302 C.C.C. (3d) 181, par. 75.
18. 5th ed., 2013, at p. 124.5th ed., 2013, at p. 124.18. 5e édition, 2013, p. 124.
19. Legal and Legislative Drafting, 2009, at p. 133. 19. Legal and Legislative Drafting, 2009, p. 133.
20. The French version of two of these provisions does not even contain any wording equivalent to “immediately”. 20. La version française de deux de ces dispositions en question ne contient aucun terme équivalent.
21. S.C. 1996, c. 23.21. L.C. 1996, ch. 23.
22. Legal and Legislative Drafting, 2009, at p. 137.22. Legal and Legislative Drafting, 2009, at p. 137.
23. Legislative Drafting, 5th ed., 2013, at p. 124.23. Legislative Drafting, 5e édition, 2013, p. 124.
24. It is even often the case that some, if indeed not all, of these terms appear in the same regulation. It is presumed, however, that different words used in a legislative instrument are intended to have different meanings. This begs the question as to the distinctions between terms such as “forthwith”, “immediately”, “as soon as practicable” and “without delay”. Does requiring that something be done “immediately” require it to be done sooner than if it was required to be done “without delay” or “as soon as possible”? Is “forthwith” more or less stringent than “as soon as practicable”? In addition to each of these terms being uncertain in their own right, their frequent inconsistent use and apparent interchangeability can give rise to other interpretive issues.24. Il arrive même souvent que certains de ces termes, sinon pas tous, soient présents dans le même règlement, quand ils n’y figurent pas tous à la fois. On présume toutefois que les divers termes employés dans un texte réglementaire ont chacun un sens distinct. On doit donc s’interroger sur les distinctions entre « dans les meilleurs délais », « immédiatement », « dès que possible », « aussitôt que possible » et « sans délai ». Le terme « immédiatement » signifie-t-il qu’une chose doive être réalisée plus rapidement que si on emploi l’expression « sans délai » ou « dès que possible »? Les mots « dans les meilleurs délais » sont-ils plus ou moins contraignant que « aussitôt que possible »? En plus de comporter leur propre ambiguïté, ces termes sont souvent employés sans uniformité et de façon interchangeable, ce qui peut donner lieu à d’autres problèmes d’interprétation.