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Le 18 mars 1999
Le Comité
mixte permanent d’examen de la réglementation a l’honneur de présenter son
CINQUIÈME RAPPORT
(Rapport no 64 – Subventions à l’égard de la subdivision Chandler)
1. Conformément à
son ordre de renvoi permanent, l’article 19 de la Loi sur les textes
réglementaires, L.R.C. de 1985, c. S-22, le Comité mixte souhaite signaler
aux chambres le DORS/93-43, Décret modifiant « une lettre de
décision » (subdivision Chandler) de l’Office national des transports.
Ce texte a pour objet de modifier la lettre de décision du 6 août 1992 de
l’Office national des transports de manière à autoriser le versement de
subventions à l’égard de la subdivision Chandler jusqu’à la date de son
abandon. Le Comité mixte a conclu que ce décret est ultra vires la loi
habilitante au motif qu’il visait à autoriser le versement de subventions dans
des circonstances autres que celles qui sont décrites dans les dispositions
pertinentes de la Loi de 1987 sur les transports nationaux.
2. Le 5 février
1991, l’Office national des transports (maintenant appelé Office canadien des
transports) a enjoint à la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada
(CN) d’abandonner l’exploitation du tronçon Sainte-Adélaïde — Gaspé de la
subdivision Chandler à compter du 5 février 1992, mais le 21 novembre
1991, le gouverneur en conseil a annulé cette ordonnance en vertu de l’article
64 de la Loi de 1987 sur les transports nationaux, obligeant ainsi le CN
à continuer d’exploiter le tronçon. Le 23 avril 1992, le CN a demandé à
l’Office national des transports d’autoriser le versement de subventions pour
l’indemniser des pertes occasionnées par l’exploitation du tronçon. Dans sa
lettre de décision du 6 août 1992, l’Office a rejeté la requête du CN lui
demandant de déterminer ses pertes réelles afin qu’il puisse continuer de
toucher des subventions relativement à l’exploitation du tronçon en question de
la subdivision Chandler. L’Office estimait qu’une fois l’ordonnance d’abandon
annulée, il n’existait plus de « période de réclamation », au sens
que donne à cette expression le paragraphe 178(1) de la Loi, et qu’en
conséquence, le CN n’avait pas droit à des subventions à l’exploitation du
tronçon. Toutefois, le 28 janvier 1993, le gouverneur en conseil a pris le Décret modifiant « une lettre de décision » (subdivision Chandler)
de l’Office national des transports, décret dont l’objet est de modifier la
décision de l’Office de manière à autoriser le versement de subventions à
l’exploitation du tronçon.
3. La Loi de
1987 sur les transports nationaux a été abrogée le 1er juillet
1996 avec l’entrée en vigueur de la Loi sur les transports au Canada,
S.C. 1996, c. 10. La nouvelle loi ne prévoit pas le versement de subventions à
l’égard des pertes occasionnées par l’exploitation de tronçons non rentables.
Aucune subvention n’a donc été versée au titre des pertes occasionnées au CN
par l’exploitation de la subdivision Chandler après le 1er juillet
1996, et la nouvelle loi étant ce qu’elle est, aucune situation semblable à
celle dont il est question dans le présent rapport ne se présentera à l’avenir.
4. Dans une
lettre du 5 février 1998, les présidents du Comité mixte ont demandé au
ministre des Transports de faire connaître au Comité « le montant total
des subventions » payées en vertu du décret de modification enregistré
comme DORS/93-43. Dans sa réponse du 9 février 1999, le ministre révélait
qu’une somme de plus de 3 000 000, 00$ a été payée au CN à titre de subventions
à l’exploitation de la subdivision Chandler sous le régime du décret de
modification. La question de la légalité de ce décret, et conséquemment, celle
des subventions versées en vertu de celui-ci, reste donc d’actualité.
5. L’article 178
de la Loi de 1987 sur les transports nationaux prévoyait le versement de
subventions d’exploitation de tronçons non rentables égales au montant des
pertes réelles occasionnées par leur exploitation au cours d’un exercice
financier pendant une période appelée « période de réclamation ». Le
paragraphe 178(1) de la Loi définissait l’expression « période de
réclamation » dans les termes suivants :
178. (1) Dans le présent article, on entend par « période de
réclamation », par rapport à un embranchement, le délai :
a)
qui commence :
(i) à la
date à laquelle la demande d’abandon d’exploitation de l’embranchement est
déposée auprès de l’Office, dans les cas où une demande est présentée en
application de la présente section,
(ii) à la
date d’entrée en vigueur du présent article, dans les cas où la demande
d’abandon de l’embranchement a été présentée en application de l’article 255 de
la Loi sur les chemins de fer dans sa version antérieure à l’entrée en
vigueur du présent article;
b)
qui se termine à la première des dates suivantes :
(i) la date
d’abandon fixée par l’arrêté pris en vertu des articles 162, 165, 166 ou 175,
ou en vertu du paragraphe 258(1) de la Loi sur les chemins de fer, dans
sa version antérieure à l’entrée en vigueur du présent article, modifié en
vertu de l’article 64 ou du paragraphe 165(2) ou 172(2), ou en vertu du paragraphe
259(2) de la Loi sur les chemins de fer ou des articles 66 ou 67 de la Loi
sur les transports nationaux dans leur version antérieure à l’entrée en
vigueur du présent article,
(ii) en cas
d’annulation du décret d’abandon en vertu du paragraphe 172(1), la date de
l’annulation,
(iii) en cas
d’arrêté pris en vertu du paragraphe 174(3), la date à laquelle la compagnie
cesse d’exploiter l’embranchement en application de l’arrêté.
Cette
période ne comprend pas tout ou partie d’une campagne agricole à l’égard de
laquelle l’embranchement a été désigné par l’Office comme tributaire du
transport du grain en application de l’article 41 de la Loi sur le transport
du grain de l’Ouest.
Il ressort clairement de la définition de
« période de réclamation » donnée au paragraphe 178(1) que la période
doit avoir une durée fixe et certaine. Le paragraphe 178(1) définissait la
période de réclamation par rapport à certains événements dont les dates
servaient à établir les dates de commencement et de fin de la période. Étant
donné la façon dont la définition de « période réclamation » était
structurée, il ne pouvait exister de période de réclamation – et aucune
subvention ne pouvait être versée – tant qu’on n’avait pas arrêté les dates
définitives du commencement et de la fin de cette période et le paragraphe
178(2) de la Loi, quant à lui, précisait que des subventions ne pouvaient être
versées qu’à l’égard des pertes subies pour un exercice financier pendant une
« période de réclamation ».
6. Le Comité
mixte n’a pas contesté le point de vue du ministère des Transports selon
lequel, aux fins du paragraphe 178(1) de la Loi de 1987 sur les transports
nationaux, la demande présentée par le CN à l’égard de l’abandon du tronçon
visé de la subdivision Chandler demeurait active en dépit du décret du conseil
du 12 novembre 1991 annulant le décret d’abandon de l’Office. La date de la
demande servait donc à marquer le commencement de la « période de
réclamation » à l’égard de laquelle des subventions pourraient être versées,
comme prévu au sous-alinéa 178(1)a)(i) de la Loi. Cependant, aucune date
n’existe qui pouvait être considérée comme date de fin d’une période de
réclamation, aux termes de l’alinéa 178(1)b).
7. Les
sous-alinéas (ii) et (iii) de l’alinéa 178(1)b) sont nettement non
pertinents. Le sous-alinéa (i) précise bien que la date d’abandon fixée par
l’arrêté d’abandon peut servir de date de fin de la « période de
réclamation », mais en l’occurrence, cette date n’existe pas, l’arrêté qui
la fixait ayant été annulé. Et la référence à la date d’abandon fixée par
l’arrêté d’abandon « modifié en vertu de l’article 64 » ne s’applique
pas non plus, car en l’occurrence, l’arrêté n’a pas été modifié, mais annulé.
L’article 64 de la Loi fait une distinction claire entre modifier et annuler un
arrêté. Les autres dispositions dont il est fait état au sous-alinéa (i) sont
sans pertinence dans le cas qui nous occupe.
8. Le paiement de subventions à
l’exploitation d’embranchements avait été prévu pour indemniser les sociétés
ferroviaires des pertes qu’elles subissent en continuant d’exploiter des
tronçons non rentables depuis la date à laquelle elles présentent leur demande
d’abandon de ces tronçons jusqu’à la date d’abandon fixée dans l’arrêté
d’abandon. Tant qu’un arrêté autorisant l’abandon n’est pas pris, on ne sait
pas si l’abandon aura lieu. Lorsque l’abandon n’a pas lieu, il n’y aura
évidemment droit à aucune subvention à l’exploitation d’un embranchement. Voilà
pourquoi la définition de « période de réclamation » donnée au
paragraphe 178(1) de la Loi exige que cette période soit d’une durée fixe et
certaine et qu’elle soit déjà établie pour qu’une subvention puisse être
versée. Étant donné la façon dont la définition de « période de
réclamation » est structurée, une telle période ne peut exister tant qu’on
n’a pas arrêté clairement ses dates de commencement et de fin.
9. Le ministère
des Transports a fait valoir que comme la demande d’abandon est demeurée active
jusqu’à ce que l’Office ait reconsidéré la question, le CN avait droit à des
subventions jusqu’au jour où cette demande est reconsidérée. Que se serait-il
passé si l’Office l’avait réglée en rejetant la demande d’abandon? Après tout,
en l’occurrence, des subventions ont été versées non en vertu de l’application
de l’article 178, mais en raison du décret modificateur pris par le gouverneur
en conseil. Il semble que le ministère ait estimé que toute demande d’abandon
d’un embranchement rend la société admissible à des subventions tant que
l’Office n’a pas statué sur la demande. Pourtant, dans les cas où la demande
d’abandon est rejetée, la société ferroviaire n’a droit à aucune subvention.
Voilà qui illustre encore plus clairement pourquoi l’alinéa 178(1)b)
dispose qu’une période de réclamation n’existe que lorsqu’une date de commencement
et une date de fin ont été fixées. Tant qu’un arrêté d’abandon n’est pas
pris, il ne peut exister de période de réclamation, et sans période de
réclamation, la société n’est admissible à aucune subvention.
10. Comme le
gouverneur en conseil ne peut invoquer le pouvoir de « modifier ou
[d’]annuler les décisions, arrêtés, règles ou règlements de l’Office » qui
lui est conféré à l’article 64 de la Loi dans le but de faire indirectement ce
que la Loi ne l’autorise pas à faire directement, il n’avait pas le pouvoir de
modifier une décision de l’Office de manière à permettre le versement de
subventions dans des circonstances autres que celles qui sont décrites à
l’article 178 de la Loi. Cela étant, il faut conclure à l’illégalité des
subventions versées aux termes du décret modificateur enregistré sous le numéro
DORS/93-43.
11. Divers
ministres des Transports successifs ont persisté à affirmer que le droit d’une
société ferroviaire de toucher des subventions à l’égard d’un embranchement non
rentable en vertu de la Loi de 1987 sur les transports nationaux existe
à partir du moment où elle soumet sa demande d’abandon de l’embranchement, mais
aucun n’a jamais expliqué précisément comment le libellé de l’alinéa 178(1)b)
de la Loi étaye cette position. Il ne suffit pas de dire simplement que
l’article 178 permet le versement de subventions sans qu’une période de
réclamation n’ait d’abord été établie; un tel point de vue doit trouver sa
justification dans la lettre de l’article. Or, en l’occurrence, cette justification
fait clairement défaut. Faute de réponse à une question qu’il a posée à maintes
reprises au ministère des Transports et à divers de ses ministres successifs,
le Comité doit conclure qu’elle est demeurée sans réponse parce que rien dans
l’alinéa 178(1)b) n’appuie la validité des subventions qui ont été
versées au CN à l’égard de la subdivision Chandler. En fait, le ministère a
admis que l’annulation par le gouverneur en conseil de l’arrêté d’abandon de
l’Office aux termes de l’article 64 de la Loi constitue « une mesure non
visée par l’alinéa 178(1)b) » de la Loi. Il a aussi admis qu’il est
donc impossible de connaître la date d’abandon de l’embranchement, aux fins de
l’article 178, avis que partage le Comité mixte.
12. Nous signalons
qu’en ce qui concerne la légalité de ces versements, l’Office national des
transports était du même avis que le Comité. Dans sa lettre de décision du 6
août 1992, l’Office a refusé de recommander le paiement de subventions au CN au
motif qu’aucune période de réclamation n’avait été fixée. En effet, l’Office
écrivait ceci:
L’Office
national des transports considère que la situation visée par le décret du
conseil no C.P. 1991-2326 n’est pas prévue à l’article 178 de la Loi
de 1987 sur les transports nationaux et que ce décret a mis fin, le
21 novembre 1991, à la période de réclamation aux fins des subventions. Il
ne peut donc pas déterminer avec certitude le montant des pertes réelles ni
recommander au ministre des Transports de verser des subventions au titre de l’embranchement
visé. [Traduction libre]
Le Comité souscrit sans
réserve à la conclusion de l’Office. Le ministère des Transports est d’un avis
différent, qu’il n’a toutefois jamais pu justifier.
13. À un certain
moment, le ministère a tenté de soutenir que la Loi de 1987 sur les
transports nationaux permettait de verser une subvention à l’égard de
l’embranchement à titre d’avance, aux termes du décret modificateur enregistré
sous le numéro DORS/93-43. Comme la demande d’abandon du CN demeurait active et
que l’Office allait statuer à son égard à une date ultérieure, le ministère a
soutenu qu’il pouvait effectuer des versements avant de connaître la date de
fin de la période de réclamation qui serait tôt ou tard établie. Or, si la Loi
permet de verser des subventions anticipées dans certaines circonstances, elle
prévoit aussi que tous ces versements doivent être effectués « en vertu de
l’article 178 ». Il fallait donc que les avances soient autorisées par
l’article 178 et qu’elles soient versées à l’égard d’une période de réclamation
établie aux termes du même article. De plus, tant qu’un décret autorisant
l’abandon de l’embranchement n’était pas pris, ce qui aurait eu pour résultat
d’établir la date de fin de la période de réclamation, on ne pouvait même pas
savoir si le CN aurait un jour droit à des subventions. Dans ces circonstances,
on ne peut tout simplement pas soutenir que les versements faits en vertu du
décret modificateur étaient des avances du genre autorisé par la Loi.
14. Le ministère a
aussi tenté de justifier sa position en se fondant sur le paragraphe 169(1) de
la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Cette disposition traitait
du cas où l’Office en arrivait à la conclusion que l’exploitation d’un tronçon
était dans l’intérêt public. Dans un tel cas, le paragraphe 169(1) prévoyait
que l’Office devait rejeter la demande d’abandon si il en arrivait à la
conclusion que l’exploitation du tronçon était rentable ou était susceptible de
le devenir dans un avenir rapproché. Dans ce dernier cas, l’Office devait
réexaminer la demande d’abandon dans un délai de trois ans et pendant cette
période, il n’y aurait évidemment aucune date d’abandon fixée. Le ministère est
d’avis que le Parlement n’a pas pu avoir l’intention qu’une compagnie
ferroviaire ait à continuer l’exploitation d’un tronçon non rentable sans que
des subventions soient payables, ce qui aurait pu se produire au cas où
l’Office aurait mal estimé la rentabilité future du tronçon.
15. Cette argument
fait carrément fi des termes mêmes du paragraphe 178(1). Comme le ministère
l’écrit lui-même :
le concept
de « période de réclamation » qu’on retrouve dans les dispositions en
question définit les limites de temps à l’intérieur desquelles un exercice
financier ou une partie de celui-ci doit se situer pour être un exercice
financier au sens de l’article 178 de la Loi. Le cadre législatif, tel qu’il
existait alors, ne permettait pas de compenser les pertes réelles encourues au
cours d’un exercice financier en cours avant la date du dépôt d’une demande d’abandon
ou après la date fixée pour l’abandon.
Le ministère conclut néanmoins qu’une
période de réclamation « existait à partir du moment où une demande
d’abandon a été déposée et a continué jusqu’au moment où une date d’abandon,
fixée pas l’Office, aurait été déterminée ». Ayant reconnu que des
subventions ne pouvaient être versées qu’à l’égard d’un exercice financier
pendant une période de réclamation, que cette période de réclamation devait
débuter et se terminer à date fixe, et que la date de la fin de la période
était la date fixée pour l’abandon, on se demande comment le ministère peut
soutenir qu’une période de réclamation existait allant de la date de la demande
d’abandon jusqu’à une date future mais indéterminée? L’alinéa 178(1)b) prévoit
bel et bien que la période de réclamation se termine « à la date d’abandon
fixée » par arrêté et non pas à la date qui « pourrait »
éventuellement être fixée.
16. Le Comité ne
saurait trop insister sur le fait que dans tous les arguments qu’il a mis de
l’avant, le ministère des Transports n’a jamais été capable d’indiquer
précisément comment le texte de l’alinéa 178(1)b) appuie son
interprétation de la Loi. Qui plus est, comme il a été mentionné plus haut, le
ministère a expressément reconnu que l’annulation de l’ordonnance
d’abandon par le gouverneur en conseil constitue « une mesure non visée
par l’alinéa 178(1)b) » de la Loi. C’est d’ailleurs pour cette
raison que votre Comité en arrive à la conclusion qu’en adoptant son décret de
modification, le gouverneur en conseil a outrepassé les limites du pouvoir que
lui confère la Loi. Le ministère a aussi affirmé que son interprétation
reposait sur une lecture équitable de la Loi et conforme à l’intention du
législateur. Lorsqu’on cherche à dégager l’intention législative, on doit
d’abord et avant tout se fier au sens ordinaire des mots utilisés dans la loi.
Alors qu’il prétend s’inquiéter du respect de l’intention du législateur, le
ministère adopte une lecture de la Loi qui fait fi des mots mêmes qu’a utilisés
le Parlement pour exprimer son intention. Que ce soit pour mettre en oeuvre une
politique qu’il considère désirable, ou pour corriger ce qu’il perçoit être une
omission de la part du Parlement, ou encore afin de promouvoir ce qu’il
considère juste et équitable, il demeure que le ministère n’a tout simplement
pas le droit de passer outre aux dispositions claires et précises de l’alinéa
178(1)b).
17. Le ministère a
aussi écrit que son interprétation « est entièrement conforme à la façon
dont l’Office a interprété et appliqué l'alinéa 178(1)b) au cours des
années ». Cet énoncé est faux. En fait, dans la lettre-décision modifiée
par le texte enregistré comme DORS/93-43, l’Office refusait la demande du CN au
motif que suite à l’annulation de l’ordonnance d’abandon, il n’existait pas de
« période de réclamation » au sens de l’alinéa 178(1)b) et, en
conséquence, que CN n’avait pas droit au versement de subventions. En d’autres
mots, la position de l’Office était bel et bien qu’une période de réclamation
valide ne peut exister tant que les dates du début et de la fin de cette
période n’ont pas été fixées. Si l’Office a accepté d’autoriser le versement de
subventions, c’est uniquement en raison du décret de modification adopté par le
gouverneur en conseil. En pratique, le gouverneur en conseil a ordonné à
l’Office de verser ces subventions.
18. Il est clair
que la Loi de 1987 sur les transports nationaux exigeait qu’une période
de réclamation soit établie avant que des subventions, anticipées ou
non, ne soient payées. Une période de réclamation n’était établie qu’une fois
choisies une des deux dates de départ mentionnées à l’alinéa 178(1)a) et
une des trois dates de fin de période mentionnées à l’alinéa 178(1)b).
Dans le cas qui nous occupe, il n’existait aucune date pouvant servir de fin de
période, ce qui explique pourquoi le ministre a été incapable de fournir cette
date. Le ministre a choisi plutôt d’affirmer qu’il n'était pas nécessaire
qu’une telle date soit fixée et qu’il était suffisant qu’elle
« puisse » l’être à un moment futur. Cette argument revient à
suggérer que l’alinéa 178(1)b) peut être ignoré, un argument que le
Comité rejette avec vigueur.
19. Tant qu’une
période de réclamation n’était pas fixée, des subventions à l’exploitation ne
pouvaient être versées légalement et le décret de modification enregistré comme
DORS/93-43 a été pris sans autorité. Il s’ensuit évidemment que les sommes
versées à la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada en vertu de ce
décret de modification ont été versées contrairement à la Loi et en
contravention de l’article 26 de la Loi sur les finances publiques, qui
prévoit que « tout paiement sur le Trésor est subordonné à l’autorisation
du Parlement ». Le Comité mixte recommande qu’un projet de loi visant à
valider rétroactivement le décret de modification soit présenté au Parlement.
L’adoption d’un tel projet de loi aurait pour effet de valider les paiements
faits en contravention de la Loi sur les finances publiques et
contrairement aux dispositions de la Loi de 1987 sur les transports
nationaux. Un tel projet de loi devrait aussi viser tout autre paiement qui
aurait été versé dans des circonstances similaires.
En vertu de
l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, le Comité mixte demande
au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport.
Une exemplaire
du fascicule pertinent des Procès-verbaux et témoignages (fascicule no 20, première session, trente-sixième législature) du Comité mixte est
déposé devant la Chambre des communes.
Respectueusement
soumis,
Les coprésidents,
Sénateur Céline Hervieux-Payette Gurmant Singh Grewal, député
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