REGS Committee Report

THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS
LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA

40th Parliament, 2nd Session

40^e Législature, 2^e session

The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its

Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

FOURTH REPORT

QUATRIÈME RAPPORT

(Report No. 85 – Australia – New Zealand Scrutiny of Legislation Conference, July 2009)

(Rapport no 85 - Rapport au Comité au sujet de la Conférence Australo-Néo Zélandaise sur l’examen législatif, juillet 2009)

In accordance with the general order of reference approved by the Senate on March 5, 2009 and the House of Commons on March 2, 2009, and pursuant to its mandate under the motion adopted by the House of Commons on May 29, 2009, representatives of the Standing Joint Committee attended the Australia-New Zealand Scrutiny of Legislation Conference in Canberra, Australia. The following Report on the Conference was presented to the Committee, and it was felt by members that there could be value in drawing it to the attention of the Houses.

Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 5 mars 2002 et par la Chambre des communes le 29 mars 2009, et conformément au mandat conféré par la motion adoptée à la Chambre des communes le 29 mai 2009, les représentants du Comité mixte permanent ont voyagé à Canberra, Australie, pour participer à la conférence Australo-Néo-Zélandaise sur l’examen législatif. Le rapport suivant sur la conférence a été présenté au Comité, et les membres ont estimé qu'il pourrait valoir la peine de la porter à l'attention des deux Chambres.

Since 1980, a biennial conference has been held for Australian and New Zealand parliamentary committees whose functions include the scrutiny of primary and delegated legislation. The Australian Senate legislative scrutiny committees - the Scrutiny of Bills Committee and the Regulations and Ordinances Committee - hosted the Australia - New Zealand Scrutiny of Legislation Conference at Parliament House in Canberra from July 6 to 8, 2009.

Depuis 1980, une conférence biennale est organisée par les comités parlementaires de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande dont les fonctions consistent, entre autres, à faire l’examen des lois principales et des mesures législatives subordonnées. Les comités d’examen législatif du Sénat australien – le Comité d’examen des projets de loi et le Comité des règlements et des ordonnances – ont organisé la conférence sur l’examen législatif tenue au Parlement à Canberra, du 6 au 8 juillet 2009.

Members and staff of the Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations were invited to participate in the conference. (Representatives of the Joint Committee had last attended this conference in 1999.) In the end, the Joint Committee was represented by Senator John Wallace, Andrew Kania, M.P., and Serge Ménard, M.P. Also attending was the Committee’s General Counsel.

Les membres et le personnel du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation ont été invités à participer à cette conférence (le Comité mixte n’y avait pas été représenté depuis 1999). Finalement, il a été représenté par le sénateur John Wallace et les députés Andrew Kania et Serge Ménard. Le conseiller juridique principal faisait également partie de la délégation.

In total, some 80 delegates participated in the Conference. As well as representatives from the Australian and New Zealand Parliaments and all Australian state and territorial legislatures save for the Northern Territory, a number of academics and government officials were also in attendance. The theme of the 2009 Conference was “Scrutiny and Accountability in the 21st Century”, and fourteen papers were presented both by delegates and guest speakers. The Conference program and the papers are available through the Parliament of Australia website at http://wopared.parl.net/Senate/sl_conference/index.htm.

Au total, quelque 80 délégués ont participé à la conférence. On comptait des représentants des parlements australien et néozélandais et de toutes les assemblées législatives des États et des territoires australiens, exception faite du Territoire du Nord, ainsi que de nombreux universitaires et fonctionnaires. Le thème de la conférence était « L’examen et la reddition de comptes au XXIe siècle » (Scrutiny and Accountability in the 21st Century) et 14 études ont été présentées par des délégués et des conférenciers invités. On peut consulter le programme de la conférence et les études sur le site du Parlement australien à http://wopared.parl.net/Senate/sl_conference/index.htm.

The Committee’s Joint Chair, Mr. Andrew Kania, M.P. Brampton West, presented two papers on the first day of the conference, and chaired the conference for the morning of the third day.

Le député de Brampton-Ouest Andrew Kania, en sa qualité de coprésident du Comité mixte, a présenté deux études le premier jour de la conférence et a présidé celle-ci durant la matinée du troisième jour.

The first paper presented by Mr. Kania set out an overview of the history, mandate and procedures of our Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations.

La première étude présentée par Monsieur Kania consistait en un aperçu de l’histoire, du mandat et des procédures du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation.

The second paper dealt with issues pertaining to the use of incorporation by reference in federal delegated legislation. The increasing use of incorporation by reference of material “as amended from time to time”, as well as the widening variety of the types and sources of incorporated material, has been accompanied by an ongoing dispute between the Standing Joint Committee and the Department of Justice as to the applicable legal principles. The paper described this dispute, and touched on the concerns to which the use of incorporation by reference gives rise. It concluded by discussing the way in which these concerns might be addressed in any legislation governing the use of incorporation by reference generally.

La deuxième portait sur les enjeux de l’utilisation, par le gouvernement fédéral, d’incorporations par renvoi dans les mesures législatives subordonnées. L'augmentation des incorporations par renvoi de documents « avec leurs modifications successives », sans compter la variété croissante de types et de sources de documents incorporés, a donné lieu à un différend entre le Comité mixte permanent et le ministère de la Justice sur les principes juridiques applicables. L’étude fournissait une description du différend et abordait les problèmes que crée l’utilisation des incorporations par renvoi. La conclusion de l'étude portait sur la façon dont on peut résoudre ces problèmes dans une loi régissant l’utilisation des incorporations par renvoi en général.

In view of the fact that the Minister of Justice has indicated that a legislative solution will be pursued to resolve the impasse between the Department of Justice and the Joint Committee, and to “clarify” the principles governing the use of ambulatory incorporation by reference in federal regulations, the issues identified in that paper could possibly serve as a useful starting point for consideration of the form such legislation ought to take. In the course of the Conference, or in preparing for it, other useful materials were identified as well, including reports of the New Zealand Regulations Review Committee, a report of the Standing Committee on Justice and Community Safety (Performing the Duties of a Scrutiny of Bills and Subordinate Legislation Committee) of the Legislative Assembly for the Australian Capital Territory, and the relevant provisions of the Australian Capital Territory Legislation Act, 2001 and the Australian Legislative Instruments Act, 2003. These will no doubt be useful to the Joint Committee in its future deliberations.

Comme le ministère de la Justice a indiqué qu’une solution législative sera employée pour résoudre l’impasse entre le ministère de la Justice et le Comité mixte et pour « clarifier » les principes régissant l’utilisation d’incorporations par renvoi dynamiques dans les règlements fédéraux, les enjeux cernés dans cette étude pourraient se révéler un point de départ utile pour l’examen de la forme que pourraient prendre cette législation. D’autres documents ont aussi été retenus au cours ou en prévision de la conférence, dont les rapports du Comité d’examen de la réglementation de la Nouvelle Zélande, un rapport du Comité permanent de la justice et de la sécurité collective (Performing the Duties of a Scrutiny of Bills and Subordinate Legislation Committee) de l’assemblée législative du Territoire de la capitale australienne et les dispositions pertinentes de la Legislation Act 2001 du Territoire de la capitale australienne et la Legislative Instruments Act 2003 de l’Australie. Ces documents seront sans aucun doute utiles au Comité mixte au cours de ses délibérations à venir.

The biennial conferences provide a useful forum for parliamentary scrutiny of legislation committees to meet and exchange experiences. Attending the Canberra Conference was a valuable opportunity to learn from the work of other scrutiny committees in Commonwealth jurisdictions, as well as to share the Joint Committee’s own experience. Australia and New Zealand have very active and innovative scrutiny committees, in the case of Australia at both the federal and state levels, and opportunities to interact with the members and staff of these committees are not frequent.

Les conférences biennales permettent aux comités d’examen législatif de se réunir et de faire connaître leur expérience. Grâce à la participation de ses membres à la conférence de Canberra, le Comité mixte a donc pu en apprendre sur le travail des autres comités d’examen du Commonwealth, en plus de s’exprimer sur le sien. L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont des comités d’examen législatif très actifs et novateurs (en Australie, il y en a et au niveau fédéral et à celui des États) et on a rarement la chance de rencontrer leurs membres et leurs personnels.

The papers presented at the Conference reflected a considerable range of issues and concerns. As noted above, the Conference documents are available online, and it is not proposed to summarize them here. At the same time, there are certain aspects of the work and preoccupations of the other scrutiny committees represented at the Conference that may be of particular interest, whether the subject of specific papers or not. Several of these are discussed below.

Les études présentées à la conférence ont mis en évidence une vaste gamme de problèmes et d’enjeux. Comme il est mentionné plus haut, les documents de la conférence sont disponibles en ligne et ne seront pas résumés ici. En revanche, il pourrait être intéressant de se pencher sur certains aspects du travail et des préoccupations d’autres comités d’examen législatif représentés à la conférence, même s’ils ne font pas l’objet d’une étude en particulier. Les pages qui suivent portent sur plusieurs d’entre eux.

Outstanding Replies and Undertakings

Réponses et engagements en suspens

There are often considerable delays between the time an issue is first raised with a regulation-making authority and the final resolution of the matter in dispute, and it is sometimes easy to believe that this is almost always the case. Such a perception, however, can be misleading. Naturally, the Joint Committee devotes the vast majority of its time and attention to the relatively small percentage of files on which either the substance of the replies or the pace of progress is unsatisfactory. These files may appear before the Committee a number of times.

Les délais entre le moment où un problème est porté à l’attention d’une autorité de réglementation pour la première fois et sa résolution définitive sont souvent très longs, et on est parfois porté à croire que c’est toujours le cas. Cependant, cette perception peut être trompeuse. Naturellement, le Comité mixte consacre la majeure partie de son temps et de son énergie à un pourcentage relativement bas de dossiers dont la nature des réponses ou le rythme des progrès sont insatisfaisants. Ces dossiers peuvent être étudiés par le Comité à de nombreuses reprises.

Delays in obtaining replies from regulation-making authorities and in the fulfillment of undertakings appeared to be something of a common concern among the scrutiny committees represented at the Canberra Conference. To some extent, the degree of concern varies depending upon the manner in which a particular committee carries out its mandate. In some jurisdictions, scrutiny committees simply identify concerns and report them to the legislature. If an initial exchange of correspondence does not result in an undertaking to amend, and if the committee continues to have concerns, it simply reports this and closes the file. While the need remains to pursue files in respect of which amendments have been promised, there are no protracted legal debates with regulation-making authorities.

Les délais d’obtention des réponses des autorités de réglementation et d’exécution des engagements semblaient être une préoccupation commune parmi les comités d’examen législatifs représentés à la conférence de Canberra. Dans une certaine mesure, le degré d’inquiétude varie en fonction de la manière dont chaque comité remplit son mandat. Dans certaines entités législatives, les comités ne font que repérer les problèmes et les signaler à leur assemblée. Si, après un premier échange de correspondance, on ne prend aucun engagement de modification, et si le Comité a toujours des préoccupations, il le signale simplement dans un rapport et clôt le dossier. Malgré qu’il soit nécessaire d’assurer un suivi sur les modifications qui ont été promises, on n’engage pas de longs débats juridiques avec les autorités de réglementation.

Other committees follow an approach more akin to that reflected in the work of the Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations, whereby the substance of a response will be pursued with the regulation-maker where the Committee considers the response to be incorrect or otherwise unsatisfactory. Only when the Committee is satisfied that further correspondence serves no purpose will it report on the matter.

D’autres comités ont une approche qui ressemble plus à celle du Comité mixte permanent d’examen de la réglementation, qui privilégie la poursuite de la correspondance avec l’autorité de réglementation s’il considère la réponse incorrecte ou insatisfaisante. Le Comité fera rapport seulement s’il estime que la poursuite de la correspondance n’est d’aucune utilité.

This latter approach clearly increases the volume of correspondence, as well as the time many files remain active. On the other hand, there is no question that many amendments secured by the Joint Committee have been made only after a lengthy debate on the merits of the respective views of the Committee and the regulation-making authority. It is also worth bearing in mind that within those segments of the federal government responsible for the preparation and promulgation of delegated legislation, the Committee’s reputation for persistence and thoroughness is indelibly established. That being said, it appears that the Joint Committee has greater difficulty than many other committees in securing the timely making of promised amendments. Whether this reflects a particular attitude towards the work of the Committee by regulation-makers or is simply a reflection of the pace of federal regulation-making generally is a matter of speculation.

De toute évidence, cette dernière approche augmente le volume de correspondance, tout comme la durée pendant laquelle un dossier demeure actif. Il ne fait toutefois aucun doute que le Comité mixte a obtenu dans de nombreux cas qu’une modification soit apportée après avoir eu de longs échanges sur le mérite des opinions respectives du Comité et de l’autorité de réglementation. Il ne faut pas oublier non plus que les organismes fédéraux responsables de la préparation et de la promulgation des mesures législatives subordonnées reconnaissent immanquablement la persévérance et la minutie du Comité. Cela dit, il semble que le Comité mixte a plus de difficulté que bien d’autres comités à obtenir que les modifications promises soient faites dans un délai raisonnable. Cette situation est-elle due à l’attitude des autorités de réglementation envers le travail du Comité ou s’agit-il du rythme de la prise de règlements au sein de l’administration fédérale en général? La question reste ouverte.

At the end of the day, the goal is a set of procedures that represent the optimum combination of efficiency and effectiveness. In this connection, it was interesting to note that during the course of the Conference a common theme was the need for scrutiny committees in some jurisdictions to be more persistent in pursuing objections and concerns.

En fin de compte, l’objectif est d’établir des procédures qui formeront la combinaison optimale d’efficience et d’efficacité. À cet égard, il est intéressant de noter qu’un thème est revenu constamment durant la conférence : la nécessité, pour les comités législatifs de certaines entités législatives d’être plus persévérants face aux problèmes.

Where there is an unsatisfactory delay, either in providing a substantive response or in taking promised action, the options available to a scrutiny committee are limited. It can pressure the department or the responsible minister directly, it can call witnesses to explain the delay, and it can report the matter to the parliament. Ultimately, however, it is the government that controls the pace of the process. A committee’s powers are really those of persuasion, rather than coercion. In this regard, a number of delegates to the Conference pointed to the value of informal contacts both between members of scrutiny committees and government ministers. While care must be taken to ensure that there is a formal reporting back to the committee, it was felt that such discussions can and do serve a useful purpose on occasion.

Quand le comité n’est pas satisfait du temps mis à fournir une réponse détaillée ou pour prendre les mesures promises, peu d’options s’offrent à lui. Il peut exercer des pressions sur le ministère ou directement auprès du ministre, il peut convoquer des témoins pour qu’ils justifient le retard et il peut en faire rapport au Parlement. En fin de compte, c’est le gouvernement qui contrôle le rythme du processus. Les pouvoirs d’un comité résident dans sa force de persuasion plutôt que dans sa capacité de coercition. À cet égard, de nombreux délégués à la conférence ont souligné la valeur des contacts informels entre les membres du comité et les ministres. Bien qu’il faille s'assurer que le comité en est officiellement informé, les délégués étaient d’avis que ces discussions peuvent se révéler utiles à l’occasion.

In some jurisdictions, greater use is made of the reporting power as a means of dealing with delays. Where a committee is unable to obtain a response within a reasonable time, or when a longstanding undertaking remains in abeyance, the delay itself is reported to the legislature. In this connection, it may be noted that both the Rules of the Senate and the Standing Orders of the House of Commons provide for the tabling of a comprehensive government response to a committee report within 120 days where such a response is requested in the report. If the government can be required to prepare and table a comprehensive response to a committee report within 120 days, there is no reason not to expect that a reply to the Joint Committee’s correspondence should not be expected within a similar period.

Dans certaines entités législatives, on utilise davantage le pouvoir de faire rapport pour agir contre les retards. Quand un comité ne peut obtenir une réponse dans un délai raisonnable, ou qu’aucune suite n’est donnée à un engagement pris depuis longtemps, le retard est signalé à l’assemblée. À cet égard, il convient de noter que le Règlement du Sénat et celui de la Chambre des communes prévoient le dépôt d’une réponse exhaustive du gouvernement à un rapport d’un comité dans les 120 jours à partir du moment où la demande est faite dans le rapport. Si le gouvernement peut être tenu de donner une réponse à un comité dans les 120 jours, il n’existe aucune raison pour qu’on ne s’attende pas à qu’une réponse soit fournie au Comité mixte dans un délai semblable.

Disallowance procedures are in place in most jurisdictions, and these procedures furnish another mechanism that may be used where government action to remove an objectionable regulation is not forthcoming. In some jurisdictions the possibility that a parliamentary committee would move to disallow a provision is viewed with sufficient seriousness that merely giving notice of an intention to disallow leads to remedial action. Elsewhere, governments are more inclined to simply seek the defeat of a disallowance motion.

Des mécanismes de désaveu existent dans la plupart des entités législatives et ils fournissent un autre mécanisme qui peut être utilisé quand le gouvernement ne prend pas de mesure pour supprimer un règlement litigieux. Dans certaines entités législatives, la possibilité qu’un comité parlementaire enclenche le désaveu d'une disposition est prise suffisamment au sérieux pour qu’un simple avis d’intention de désaveu entraîne des mesures correctives. Ailleurs, les gouvernements sont plus portés à simplement faire rejeter la motion de désaveu.

Of course one difficulty with the Canadian disallowance procedure is that there may be an understandable reluctance to have recourse to it where the matter in question is relatively minor or where the revocation of a provision might, even if only for a short time, create a legislative void having undesirable consequences. Several other jurisdictions have disallowance procedures that permit not only the removal of a provision, but also its amendment. This clearly provides a more refined mechanism for remedying concerns raised by scrutiny committees.

Bien entendu, au Canada, on peut être réticent à utiliser le mécanisme de désaveu lorsqu’il s’agit d’un problème relativement mineur ou quand l'abrogation d’une disposition peut créer, même pendant une courte période de temps, un vide législatif ayant des conséquences indésirables. Plusieurs autres entités législatives ont des procédures de désaveu qui permettent non seulement de supprimer une disposition, mais aussi de la modifier. De toute évidence, ces procédures constituent un mécanisme plus perfectionné pour régler les problèmes soulevés par les comités d’examen législatif.

Representatives from other jurisdictions expressed interest when hearing of miscellaneous amendments orders as a mechanism for resolving concerns raised by the Joint Committee. The miscellaneous amendment orders program began in 1992 following a suggestion made by the Joint Committee. Under the program, amendments to various regulations administered by a given department or regulatory agency are processed together in a single amending order.

Les représentants des autres pays ou territoires ont démontré de l’intérêt pour les règlements correctifs comme mécanisme pour résoudre les problèmes soulevés par le Comité mixte. Le programme de règlements correctifs a commencé en 1992 à la suite d’une proposition du Comité mixte. En vertu de ce programme, les modifications à divers règlements appliqués par un même ministère ou organisme de réglementation sont effectuées ensemble à l’intérieur d’un seul décret modificatif.

Amendments included in miscellaneous amendment orders are usually of a technical nature, in that they do not make substantive changes to the regulations which they modify, but rather correct errors in translation, minor inconsistencies and typographical errors, or provide clarification. Where the Joint Committee and the responsible department or agency have agreed on the need for a particular substantive amendment, however, that amendment may be included in a miscellaneous amendment order.

Les modifications d’un règlement correctif sont habituellement de nature technique : elles n’entraînent pas de changements substantiels aux règlements qu’elles modifient, mais elles corrigent plutôt des erreurs de traduction, des manques d’uniformité et des fautes de frappe, ou encore apportent des éclaircissements. Cependant, quand le Comité mixte et le ministère ou l’organisme responsable se sont entendus sur la nécessité d’apporter une modification substantielle, celle-ci peut être incluse dans un règlement correctif.

The purposes of the miscellaneous amendment orders program are to streamline the regulatory process and to reduce costs. The use made of this program varies widely from department to department, and indeed some departments have apparently chosen not to use it at all.

L’objectif du programme de règlements correctifs est de simplifier le processus de réglementation et de réduire les coûts. Son utilisation varie grandement d’un ministère à l’autre et certains ministères ont apparemment décidé de ne pas y avoir recours.

One common refrain that emerged in discussions with delegates from all jurisdictions was that there is great pride of authorship amongst government officials. There is a reluctance to amend regulations once they have been enacted, and officials often react defensively to suggestions that they do so.

Au cours des discussions, les délégués de tous les gouvernements ont souvent évoqué la fierté qu’éprouvaient les fonctionnaires relativement aux textes législatifs dont ils étaient les auteurs. On n’aime pas modifier les règlements une fois qu’ils ont été promulgués et les fonctionnaires sont souvent sur la défensive lorsqu’on leur propose de le faire.

Scrutiny of Bills Committees

Comités d’examen des projets de loi

Most Australian jurisdictions, as well as New Zealand (and for that matter the United Kingdom), have parliamentary committees whose mandate is to review and scrutinize proposed legislation for its effect on individual rights, liberties and obligations, and on parliamentary propriety. By way of example, the Scrutiny of Bills Committee of the Australian Senate examines and reports to the Senate whether bills:

La plupart des gouvernements australiens, tout comme la Nouvelle-Zélande (et même le Royaume-Uni), ont des comités parlementaires chargés d’examiner les projets de loi en tenant compte de leurs effets sur les droits, les libertés et les obligations individuels et sur la légitimité parlementaire. À titre d’exemple, le Comité d’examen des projets de loi du Sénat australien étudie les projets de loi et fait rapport au Sénat s’ils :

• trespass unduly on personal rights and liberties;

• make rights, liberties or obligations unduly dependent upon insufficiently defined administrative powers;

• make rights, liberties or obligations unduly dependent upon non-reviewable decisions;

• inappropriately delegate legislative powers; or

• insufficiently subject the exercise of legislative power to parliamentary scrutiny.

• empiètent trop sur les droits et les libertés de la personne;

• subordonnent les droits, les libertés et les obligations individuels à des pouvoirs administratifs qui ne sont pas clairement définis;

• subordonnent les droits, les libertés et les obligations individuels à des décisions qui ne peuvent être contrôlées;

• délèguent des pouvoirs législatifs de façon inappropriée;

 • ne soumettent pas suffisamment l’exercice des pouvoirs législatifs à l’examen du Parlement.

In short, the mandate of a scrutiny of bills committee is to identify provisions in proposed legislation that affect individuals either by interfering with their rights or by subjecting them to undue delegations of power. In some jurisdictions, a single committee scrutinizes both bills and delegated legislation, and it will be seen that the focus of the two functions is quite similar, although of course the scrutiny of a bill takes place prior to the passage of the legislation and concerns the delegation of powers and the enabling provisions themselves, rather than their exercise.

Bref, le mandat d’un comité d’examen des projets de loi est de recenser les dispositions d’un projet de loi qui touchent les personnes soit en portant atteinte à leurs droits, soit en les soumettant à des délégations de pouvoir excessives. Dans certaines entités législatives, un seul comité est chargé de l’examen des projets de loi et des mesures législatives subordonnées et on constate que les deux fonctions se ressemblent beaucoup, quoique l’examen d’un projet de loi ait lieu avant son adoption et porte sur la délégation de pouvoir et les dispositions habilitantes, plutôt que sur l'usage qu'on en fait.

It seems there was considerable opposition to the notion of parliamentary scrutiny of bills committees. It was argued that such committees would usurp, or at the very least duplicate, the role of other committees, and that the creation of an additional mechanism in the legislative process would unduly delay the implementation of government initiatives. Aware of these concerns, Australian scrutiny of bills committees took pains not to hold up legislation, and to avoid commenting on the government’s policy. As a result, the experience of the past three decades has been that such concerns were largely unfounded.

Il semble que la notion de comité parlementaire d’examen des projets de loi ait soulevé beaucoup d’opposition. On a affirmé que ces comités usurperaient, ou à tout le moins ne feraient que calquer, le rôle d’autres comités et que la création d’un mécanisme supplémentaire au sein du processus législatif retarderait trop la mise en œuvre des initiatives gouvernementales. Les comités australiens d’examen des projets de loi, conscients de ces préoccupations, ont pris soin de ne pas retarder l’adoption des projets de loi et d’éviter de passer des commentaires sur les politiques du gouvernement. Selon l’expérience des trente dernières années, ces soucis se sont révélés sans fondement.

In its very first Report, the Australian Senate Standing Committee for the Scrutiny of Bills stated:

Dans son tout premier rapport, le comité sénatorial permanent d’examen des projets de loi de l’Australie a indiqué :

The Committee wishes to make it clear that, by identifying clauses of Bills as raising questions under one or other of its principles, it does not necessarily have a concluded view that the principle in question is in fact infringed. The Committee regards its role as being to alert the Senate, rather than to perform a function, similar to that undertaken by the Regulations and Ordinances Committee, of recommending to the Senate that action be taken.

Le Comité tient à préciser qu’en signalant les dispositions problématiques d’un projet de loi en vertu de l’un ou l’autre de ses principes, il ne conclut pas nécessairement que le principe en question a été transgressé. Le Comité estime que son rôle est d’éveiller l’attention du Sénat, plutôt que de recommander au Sénat que des mesures soient prises comme le fait le Comité des règlements et des ordonnances. [traduction]

The purpose, therefore, is to draw the attention of parliamentarians to provisions which might possibly infringe rights and liberties or undermine the legislative power of Parliament, rather than to reach a conclusion in this regard. In doing so, it is hoped that this will lead to a more informed consideration at the committee stage of debate on the bill in question.

L’objectif est donc d’attirer l’attention des parlementaires sur les dispositions qui pourraient porter atteinte aux droits et libertés et amoindrir les pouvoirs législatifs du Parlement, plutôt que de tirer une conclusion à ce sujet. Ce faisant, on espère que cet objectif mènera à un examen plus éclairé à l’étape du débat en comité sur le projet de loi en question.

The effectiveness of scrutiny of bills committees can be difficult to measure, and no doubt varies from jurisdiction to jurisdiction. In some legislatures it is not unusual for bills to be amended where concerns are raised by scrutiny committees. Elsewhere, bills are rarely changed as a result of comments made by scrutiny committees. The degree to which scrutiny of bills committees may have an effect on the manner in which bills are drafted, thus serving as a deterrent to objectionable practices, is also impossible to quantify. (Certainly there is considerable anecdotal evidence in the context of regulation-making that this is the case.) In terms of providing information and education to members of the legislature, the extent to which the comments made by a scrutiny committee will relied upon will of course depend upon the individual member.

L’efficacité des comités d’examen des projets de loi peut être difficile à évaluer et varie sans aucun doute d’un gouvernement à l’autre. Dans certaines assemblées, il n’est pas rare de modifier les projets de loi quand les comités d’examen législatif formulent des réserves. Ailleurs, les projets de loi sont rarement modifiés à la suite des observations faites par les comités d’examen législatif. Il est également impossible d’évaluer quantitativement le poids des comités d’examen législatif dans la rédaction des projets de loi, et donc leur capacité d’exercer un rôle dissuasif à l’égard de pratiques douteuses (certes, il existe de nombreuses preuves anecdotiques que c'est le cas dans le contexte de la prise de règlement). Pour ce qui est d’informer et de sensibiliser les députés des assemblées, la confiance accordée aux observations du comité d’examen législatif dépend de chacun des députés.

Obviously, the Canadian Parliament has no equivalent to a scrutiny of bills committee. As for whether this means that Canada lags behind Australia, New Zealand and the United Kingdom, there can be no doubt that too little attention is given to provisions in bills that grant regulation-making authority and otherwise delegate powers to the executive. Whether addressing this deficiency requires the creation of a scrutiny of bills committee is an open question.

Le Parlement canadien n’a pas l’équivalent d’un comité d’examen des projets de loi. Est-ce à dire que le Canada accuse un retard sur l’Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni? Chose certaine, on porte trop peu d’attention aux dispositions des projets de loi qui accordent des pouvoirs de réglementation et autres à l’exécutif. Reste à savoir s’il faut remédier à cette insuffisance par la création d’un comité d’examen des projets de loi.

There are at present various other mechanisms intended to ensure that Parliament maintains some degree of control over how delegated powers are exercised. These include mandating parliamentary review of legislation after it has been in force for a specified period of time, requiring the tabling of regulations or proposed regulations, and review by the Joint Committee itself. All of these, however, take place after the enabling legislation has been passed. Scrutiny of bills committees can identify potential problems in enabling legislation before it becomes law.

Il existe actuellement d’autres mécanismes conçus pour maintenir au Parlement un certain contrôle sur la façon dont les pouvoirs délégués sont exercés. Il s’agit notamment de l’examen parlementaire obligatoire d’une loi après qu’elle a été en vigueur pendant une période précise, d’exiger le dépôt d’un règlement ou d’un règlement proposé et de l'examen par le Comité mixte. Cependant, tous ces mécanismes entrent en jeu une fois que la loi habilitante a été adoptée. Les comités d’examen des projets de loi, eux, peuvent cerner les problèmes potentiels avant que les lois entrent en vigueur.

This is not to say that there might not be other alternate mechanisms to foster a greater scrutiny of provisions in bills that delegate powers to the executive. For example, each committee studying a bill could be required to expressly deal in its report with such provisions, either noting concerns and proposing amendments or advising that it has reached a conclusion that the delegations provided for in the bill do not cause concern. If nothing else, this would raise the level of awareness of the pertinent issues, and address the criticism that parliamentary study of bills is exclusively focused on policy, ignoring significant issues relating to delegation of powers. The advantages of a scrutiny of bills committee would be that these issues could be addressed in a consistent manner, in a comparatively non-partisan fashion. The committee would develop an expertise on the relevant issues, drawing concerns to the attention of the Houses, or perhaps to the committee studying the bill directly. Over time this could also have an effect on the drafting of legislation more generally.

Cela ne veut pas dire qu’il ne peut y avoir d’autres mécanismes pour permettre un examen plus rigoureux des dispositions des projets de loi qui délèguent des pouvoirs à l’exécutif. Par exemple, chaque comité qui étudie un projet de loi pourrait devoir traiter expressément de ces dispositions dans son rapport, en notant les problèmes, en proposant des amendements ou en informant le Parlement qu’il est parvenu à la conclusion que les délégations prévues dans le projet ne causent pas de problème. À tout le moins, ce mécanisme ferait mieux connaître les problèmes pertinents et ferait taire les critiques selon lesquelles l’étude des projets de loi par le Parlement se concentre exclusivement sur les politiques tout en faisant fi des importantes questions de délégation de pouvoir. Un comité d’examen des projets de loi aurait l’avantage d'être constant dans sa façon de soulever ces questions et d'être relativement non partisan. Il développerait une expertise en la matière et attirerait l’attention des chambres ou peut-être directement celle du comité qui étudie le projet de loi. De façon plus générale, ce mécanisme pourrait avoir, au fil du temps, une incidence sur la rédaction des lois.

Legislative Scrutiny and Bills of Rights

Examen législatif et charte des droits

The question of whether Australia should adopt a bill or charter of rights is currently attracting considerable interest and debate. Discussion of whether such a bill or charter is necessary, or even desirable, as well as of the appropriate form and contents of such a document, are reminiscent of the Canadian experience leading up to the enactment of the Charter of Rights and Freedoms in 1982.

La question de savoir si l’Australie devrait adopter une charte des droits suscite actuellement beaucoup d'intérêt et de débats. Une telle charte est- elle nécessaire ou souhaitable? Quels devraient en être la forme et le contenu? Ces questions rappellent l’expérience du Canada au moment de l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982.

A portion of the Canberra Conference was devoted to the question of the role parliaments in general, and scrutiny committees in particular, should play in ensuring that legislation is compatible with the rights set out in any bill or charter of rights. Interestingly, it seemed to be widely considered that a significant deficiency in the Canadian model is that it has led to Parliament abdicating its responsibility to ensure that legislation respects rights. This role is perceived as having been largely assumed by the courts, notwithstanding that it is usually possible for the legislature to respond to a court decision striking down a law on Charter grounds either by amending the legislation or by having recourse to the section 33 “notwithstanding clause”. Thus in Victoria, where a state charter of rights was adopted in 2006, if a question of law arises in a judicial proceeding relating to the application of the charter, that question may be referred to the Supreme Court. Although the Supreme Court may make a declaration that, in its view, a statutory provision cannot be interpreted consistently with a charter right, such a declaration does not affect the validity of the provision. Within six months, however, the responsible minister must table a written response to the declaration in Parliament and publish it in the Government Gazette. This scheme was apparently considered to better reflect the appropriate balance in the “dialogue” between Parliament and the courts, and to preserve the supremacy of Parliament as law-maker.

Une partie de la conférence de Canberra était consacrée à la question du rôle que devraient jouer les parlements en général, et les comités d’examen législatif en particulier, pour s’assurer que les lois sont conformes aux droits prévus dans toute charte des droits. Fait intéressant, un grand nombre de personnes semblaient voir dans le modèle canadien une carence importante qui a amené le Parlement à abandonner sa responsabilité de veiller à ce que les lois respectent les droits. Elles avaient l’impression que ce rôle avait été assumé en grande partie par les tribunaux, malgré que les assemblées peuvent habituellement répondre à la décision d’un tribunal qui annule une loi au motif qu’elle contrevient à la Charte, soit en modifiant la loi, soit en ayant recours à l’article 33, « la disposition de dérogation ». Dans l’État de Victoria, où on a adopté une charte des droits en 2006, si, au cours d’une procédure judiciaire, une question de droit est soulevée relativement à l’application de la charte, elle peut être renvoyée à la Cour suprême. Même si la Cour suprême peut déclarer que, selon elle, une disposition législative ne peut être interprétée conformément à un droit de la charte, cette déclaration ne remet pas en cause la validité de la disposition. Cependant, dans les six mois qui suivent, le ministre responsable doit déposer au Parlement une réponse écrite à la déclaration et la publier dans la Gazette du gouvernement. On a apparemment conçu ce procédé pour qu’il cadre davantage avec l’équilibre du « dialogue » entre le Parlement et les tribunaux, et pour préserver la suprématie du Parlement en tant que législateur.

The question remains whether Parliament’s responsibility to review bills and regulations for compatibility with legislated human rights should be carried out by parliamentary scrutiny committees, whether there be a should be a specialized committee to deal with this area, or whether some other mechanism is most appropriate. In Canada, one of the criteria on the basis of which statutory instruments are reviewed by the Standing Joint Committee is whether the instrument is in conformity with the Canadian Charter of Rights and Freedoms. While the Canadian Parliament has neither a scrutiny of bills committee nor a particular committee charged with studying bills for compliance with the Charter, it is certainly not unusual for parliamentary committees to examine the question of whether a bill contains provisions that contravene the Charter. Indeed, such questions tend to attract considerable attention both inside and outside Parliament.

Reste à savoir si la responsabilité du Parlement d’examiner la conformité des projets de loi et des règlements avec les droits de la personne garantis par la Charte doit être assumée par les comités parlementaires d’examen, par un comité spécialisé dans ce domaine ou au moyen d’un autre mécanisme. Au Canada, la conformité à la Charte canadienne des droits et libertés constitue l’un des critères pour déterminer si un texte sera examiné par le Comité mixte permanent. Bien que le Canada n’ait ni comité d’examen des projets de loi ni comité particulier chargé d’étudier les projets de loi pour savoir s’ils sont conformes à la Charte, il n’est pas inhabituel que les comités parlementaires examinent un projet de loi pour s’assurer qu’il ne contrevient pas à la Charte. En effet, ces questions ont tendance à attirer beaucoup d’attention au Parlement et ailleurs.

Consensus on the Relevance of Scrutiny Committees

Consensus sur la pertinence des comités d’examen législatif

There was clearly agreement among those attending the Canberra Conference that parliamentary scrutiny committees serve an important, if often overlooked, role both in maintaining the supremacy of the legislature and its control of the law making process, and in improving the overall quality of legislation and the drafting practices followed in its preparation. At the same time, modern legislative practices, including an increasing reliance on the delegation of broad powers in enabling legislation and the incorporation by reference of external materials, combine with the ever increasing pace of technology and globalisation to make it a challenge for scrutiny committees to keep pace. One may even be led to question whether scrutiny committees remain the most effective model for ensuring accountability to Parliament. At the same time, the heavy workload these committees operate under everywhere amply shows that there is much to do. As one presenter at the conference concluded:

De toute évidence, les participants à la conférence de Canberra se sont entendus pour dire que les comités parlementaires d’examen législatif jouent un rôle important, souvent oublié, dans le maintien de la suprématie de l’assemblée, et de son contrôle du processus législatif, et dans l’amélioration globale de la qualité de la législation et de ses procédés de rédaction. Par ailleurs, les pratiques législatives modernes posent aux comités un réel défi d’adaptation : augmentation, entre autres, de la délégation de vastes pouvoirs dans les lois habilitantes et de l’incorporation par renvoi de documents externes, à laquelle s'ajoute le rythme croissant de la technologie et de la mondialisation. On peut même se demander si les comités d’examen législatif sont toujours le modèle le plus efficace pour garantir la reddition de comptes au Parlement. En même temps, la lourde charge de travail qui incombe à ces comités démontre l’ampleur de la tâche. Comme l’un des conférenciers a conclu :

For a people believing in a free society under a representative democracy, scrutiny committees are vital, albeit still unremarked at large. Their contribution to liberty may be modest overall, but the constant nature of their principled advice has been invaluable to those seeking to stiffen resistance to abuse of power or excessive power.

Pour ceux qui croient en une société libre au sein d’une démocratie représentative, les comités d’examen législatif sont cruciaux, même si leur travail passe inaperçu en général. Leur contribution à la liberté est peut-être modeste dans l’ensemble, mais la nature constante de leurs avis fondés sur des principes est sans prix pour ceux qui désirent renforcer la résistance aux abus de pouvoir et aux pouvoirs excessifs.

As a final comment, it was unanimously agreed by the four Canadian representatives attending the conference that it was a worthwhile endeavour, which will assist the members of our Scrutiny of Regulations Committee in the execution of their duties.

Finalement, les quatre membres de la représentation canadienne à la conférence ont unanimement convenu que cela valait la peine et aidera les membres de notre Comité dans l’exécution de leurs fonctions.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No. 11) is tabled in the House of Commons.

Un exemplaire du Procès-verbal traitant de la question (Séance no 11) est déposé à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Les coprésidents,



John D. Wallace       Andrew Kania



Joint Chairs