REGS Committee Report

In accordance with the general Order of Reference approved by the Senate on May 16, 2006 and by the House of Commons on May 11, 2006, the Joint Committee draws the attention of the Houses to the frequent failure to table instruments of delegated legislation in Parliament as required by various federal statutes.

Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 16 mai 2006 et par la Chambre des communes le 11 mai 2006, le Comité mixte désire attirer l’attention des deux Chambres sur le fait qu’il arrive souvent que des mesures législatives subordonnées devant être déposées au Parlement, selon les exigences prévues par diverses lois fédérales, ne sont pas déposées.

When it confers the power to make regulations or other delegated legislation, it is not unusual for Parliament to require that instruments made pursuant to that power be laid before Parliament.¹ Such requirements are one means by which Parliament retains some control over the exercise of the power it has delegated. They reflect Parliament’s determination that the formal transmission of certain instruments is necessary for its members to properly discharge their responsibility to hold the executive accountable for its actions. In a relatively few federal statutes, tabling requirements are also accompanied by “negative resolution procedures”, whereby the tabled instrument may be annulled or rescinded.² As well, section 19.1 of the Statutory Instruments Act³ provides a general disallowance procedure, a procedure that is mirrored in the Standing Orders of the House of Commons.⁴

Lorsqu’il confère le pouvoir de prendre des règlements ou d’autres mesures législatives subordonnées, le Parlement exige souvent que les textes pris en vertu de ce pouvoir soient déposés devant le Parlement¹. Cela permet au Parlement de conserver un certain contrôle sur l’exercice du pouvoir qu’il a délégué. Le Parlement indique par là que la transmission formelle de certains textes est nécessaire pour que ses membres puissent s’acquitter adéquatement de leur responsabilité de tenir l’exécutif responsable de ses actes. Dans quelques lois fédérales, les exigences relatives au dépôt sont accompagnées d’une procédure d’annulation prévoyant l’annulation ou l’abrogation du texte en question². En outre, l’article 19.1 de la Loi sur les textes réglementaires³ prévoit une procédure de désaveu générale, procédure qui est reprise dans le Règlement de la Chambre des communes⁴.

Unfortunately, it has been the experience of your Committee that statutory tabling requirements are all too frequently overlooked or ignored by those responsible for the processing of regulations and other delegated legislation. It is not unusual to find that instruments are tabled outside of the time limits prescribed by the parent statute, or simply not tabled at all.⁵ When these breaches of the law are drawn to the attention of regulation-making authorities, the typical response is that the tabling requirement was simply forgotten. At other times, it appears not to have been realized that such requirements apply equally to regulations amending or revoking existing regulations. Even after the failure to table an instrument is drawn to the attention of the regulation-making authority, considerable further delays may be encountered before the instrument is finally laid before Parliament. Moreover, the later tabling of an instrument does not cure the failure to comply with a statute of Parliament in the first place.

Malheureusement, le Comité sait fort bien que les personnes qui traitent les règlements et d’autres mesures législatives subordonnées passent souvent outre à ces exigences ou n’en tiennent pas compte. Il n’est pas rare que des textes soient déposés après les délais prévus par la loi cadre, ou qu’ils ne soient tout simplement pas déposés⁵. Lorsque de tels manquements à la loi sont signalés aux autorités réglementantes, la réponse sera, plus souvent qu’autrement, que l’on a tout simplement oublié les exigences relatives au dépôt. Parfois, les gens ont l’air de ne pas se rendre compte que ces exigences s’appliquent également à des règlements qui modifient ou abrogent des règlements existants. Même lorsque l’omission de déposer un texte est signalée aux autorités réglementantes, il peut s’écouler passablement de temps avant que le texte en question soit déposé devant le Parlement. De plus, le fait que le texte soit finalement déposé ne remédie pas au problème premier, qui est qu’une loi du Parlement n’a pas été respectée.

While the authorities are by no means unanimous on the point, it would seem that tabling requirements are directory, rather than mandatory.⁶ In other words, failure to table an instrument as required by statute does not render that instrument invalid. In large part, however, this is quite beside the point. A statutory tabling requirement imposes a legal duty, and the continuing validity of the relevant instrument is no answer to a failure to comply with that duty.

Même si les auteurs et la jurisprudence sont loin d’être unanimes à ce sujet, il semblerait que les exigences relatives au dépôt sont directives plutôt qu’impératives⁶. Autrement dit, le fait de ne pas déposer un texte conformément aux exigences de la loi ne rend pas ce texte invalide. Mais là n’est pas la question. Beaucoup s’en faut. Une obligation légale se rattache aux exigences législatives de dépôt d’un texte, et le fait que le texte soit tout de même valide n’excuse pas le manquement à cette obligation.

It is important to bear in mind that Standing Order 32(5) of the House of Commons provides that “Reports, returns or other papers laid before the House in accordance with an Act of Parliament shall thereupon be deemed to have been permanently referred to the appropriate standing committee.” Where a requirement to table an instrument of delegated legislation is not obeyed, a committee of the House and its members are effectively deprived of the right to review the instrument as contemplated by the Standing Orders. The failure to table an instrument as required amounts to a denial of the appropriate standing committee’s jurisdiction to review that document and to report on it to the House as it thinks fit. Such a failure is even more acute when the parent Act provides a negative resolution procedure whereby an instrument may be revoked by a resolution of the Houses. Obviously, if an instrument is never laid before the Houses, this possibility is negated.

Il ne faut pas oublier que le paragraphe 32(5) du Règlement de la Chambre des communes prévoit que « les rapports, états ou autres documents déposés à la Chambre en conformité d'une loi du Parlement sont réputés renvoyés en permanence au comité permanent compétent ». Lorsque l’obligation de déposer une mesure législative subordonnée n’est pas respectée, un comité de la Chambre et ses membres sont privés du droit d’examiner ce texte comme le prévoit le Règlement. Le fait de ne pas déposer un texte comme prévu équivaut à faire fi du pouvoir du comité compétent d’examiner ce texte et de faire rapport à ce sujet à la Chambre comme il le juge indiqué. Ce manquement est encore plus grave quand la loi cadre prévoit une procédure d’annulation en vertu de laquelle un texte peut être abrogé par résolution des Chambres. De toute évidence, si un texte n’est jamais déposé devant les Chambres, cette possibilité ne peut exister.

The contravention of a statutory duty to table a particular instrument of delegated legislation has been raised as a question of privilege in the House of Commons on more than one occasion. On April 19, 1993, the Speaker ruled that the non-observance of a tabling requirement constitutes a prima facie breach of the privileges of the House. In his ruling, the Speaker made the following comments, which your Committee can do no better than repeat:

Le manquement à l’obligation prévue par la loi de déposer une mesure législative subordonnée particulière a fait l’objet de questions de privilège à la Chambre des communes à plusieurs reprises. Le 19 avril 1993, le Président a déclaré que l’inobservation d’une exigence de dépôt enfreignait, à première vue, les privilèges de la Chambre. Dans sa décision, le Président a fait les observations suivantes, que le Comité ne peut que reprendre ici :

Let me begin by saying that I find this situation particularly disheartening because of the striking resemblance it bears to the situation which gave rise to the question of privilege raised a year ago. In both cases the Minister of Finance was required by section 59(5) of the Customs Tariff to table an Order in Council within a prescribed time.

Permettez moi de commencer par dire que je trouve la situation particulièrement décourageante parce qu’elle ressemble étrangement à celle qui a donné lieu à la question de privilège soulevée il y a un an. Dans les deux cas, le ministre des Finances était tenu en vertu du paragraphe 59(5) du Tarif des douanes de déposer le décret en conseil dans un délai prescrit.

I am not making any of these comments in any personal sense and members will understand that, but there are people in departments who know these rules and are supposed to ensure they are carried out. …

Je n’attaque personne en faisant cette observation, les députés le comprendront. Cependant, il y a, dans les ministères, des fonctionnaires qui connaissent les règles et qui sont censés veiller à leur respect. […]

As the hon. Member succinctly stated when this very issue was raised in February 1992: “Subsection 59(5) of the Customs Tariff is a statutory provision and statutes are the highest form of command that can be given by this House. In my view the disregard of that legislative command, even if unintentional, is an affront to the authority and dignity of Parliament as a whole and of this House in particular.”

Voici ce que disait le député quand exactement la même question a été soulevée en février 1992: « Le paragraphe 59(5) du Tarif des douanes est une disposition légale, c’est à dire la forme la plus catégorique d’instructions données par la Chambre. À mon avis, la violation de cette instruction, fut elle involontaire, constitue un affront à l’autorité et à la dignité du Parlement, en général, et de la Chambre des communes, en particulier. »

It is an opinion that I share and that I expect to prevail in this Chamber. The statutory laws which have been agreed to by members of this House do serve a purpose and are meant to be respected. …

Je partage cet avis, et j’espère qu’il sera appliqué en cette Chambre. Les dispositions législatives qui ont eu l’aval des députés de la Chambre ont une utilité réelle et il y a lieu de les observer. […]

In the present case it is not merely an order of the House that has been violated, but a law duly assented to by the Crown as a constituent part of Parliament. The delegate of the Crown has not met the exigencies of the law of Parliament.

Dans le cas présent, ce n’est pas seulement une ordonnance de la Chambre qui a été violée, mais une loi qui a reçu la sanction de la Couronne à titre de partie constituante du Parlement. Un représentant de la Couronne n’a pas satisfait aux exigences d’une loi du Parlement.

As I have said before, Canada is not an executive democracy nor an administrative democracy, but a parliamentary democracy. If the Speaker has to remind the Crown formally at the opening of every Parliament, then those who serve it should take note.

Comme je l’ai déjà dit, le Canada n’est ni une démocratie gouverne-mentale, ni une démocratie administrative, mais une démocratie parlementaire. Si le président doit rappeler ses devoirs à la Couronne par voie officielle au début de chaque législature, les serviteurs de la Couronne devraient en tenir compte.

As members are well aware, the tabling of documents constitutes a fundamental procedure of the House. It is a part of our rules and ensures that members have access to the information necessary to them to effectively deal with the issues before Parliament. …⁷

Les députés savent que le dépôt de documents constitue une procédure fondamentale pour la Chambre. À titre de règle qui nous gouverne, elle permet aux députés d’avoir accès à l’information dont ils ont besoin pour traiter efficacement des sujets soumis au Parlement⁷. »

Regulation-making authorities clearly need to be more vigilant of statutory tabling requirements. Careless disregard for the law made by Parliament reflects a lack of respect not only for Parliament, but for the Rule of Law itself. Your Committee urges regulation-making authorities to review their internal procedures to ensure that these requirements are not overlooked or ignored.

Les autorités réglementantes doivent clairement faire preuve d’une vigilance accrue en ce qui a trait aux exigences concernant le dépôt. Que l’on se soucie si peu des lois prises par le Parlement traduit un manque de respect à l’égard non seulement du Parlement, mais aussi de la primauté du droit. Le Comité exhorte les autorités réglementantes à revoir leurs procédures internes pour faire en sorte qu’il soit bien tenu compte de ces exigences et qu’on n’y passe pas outre.