The Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations has the honour to present its

THIRD REPORT

(Report No. 68)

         Pursuant to its order of reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C. 1985, c. S-22, the Joint Committee draws the attention of the Houses to certain matters relating to sections 57 to 58.7 of the Royal Canadian Mounted      Police Regulations, 1988, as enacted by SOR/2000-251.

In its Report No. 61¹, the Joint Committee reported upon provisions of the Royal Canadian Mounted Police Regulations, 1988 imposing limits on the political activities that may be engaged in by members of the RCMP. The Committee concluded that the provisions in question, which amounted to a virtual prohibition on members of the RCMP engaging in political activities, were inconsistent with the rights and freedoms guaranteed by the Canadian Charter of Rights and Freedoms.

On December 16, 1998, the Governor in Council made amendments to the Royal Canadian Mounted Police Regulations, 1988 replacing the provisions governing the participation by members of the RCMP in political activities.    These amendments were registered as SOR/99-26. After reviewing the amendments made by SOR/99-26, your Committee concluded that although they were indisputably an improvement over the previous provisions, they could still not be said to restrict political activity by members of the RCMP in a fashion that complied with the Charter. The Committee’s continuing concerns were set out in detail in a letter to the Solicitor General dated March 24, 1999. In reply, the Solicitor General indicated his willingness to consider further amendments.

The development of these further amendments was evidently made a priority, and the Committee was provided with several drafts over the following months. In addition, members and staff of the Committee were afforded the opportunity to meet with officials of the RCMP and the Department of the Solicitor General to ask questions and offer comments on these drafts. In the end, drafting instructions were developed that the Committee felt would, if implemented, result in Regulations that would comply with the Charter. The new amendments were made by SOR/2000-251 on June 21, 2000.

Your Committee wishes to acknowledge the attention given to addressing its concerns by the Solicitor General, as well as by his predecessors. The Committee devoted a considerable portion of its attention in the previous Parliament to these matters, and is gratified by the fact that the right of any group to engage in political activities with no greater restrictions than are absolutely necessary was also viewed by the Minister as reflecting fundamental values in our democratic society. As well, the Committee appreciates the fact that officials of the Department of the Solicitor General and of the RCMP consulted with members of the Committee and kept the Committee advised as matters progressed.

         At the same time, and while it is pleased with the most recent amendments to the Regulations, the Committee has always taken the position that regulatory amendments would provide but an interim solution to resolving its concerns. In its Report No. 61, the Committee expressed the view that “significant limits or restrictions on individual rights and freedoms ought almost invariably to be established by an Act of Parliament that is, prior to its adoption, debated in Parliament.” It was therefore recommended that “the Government present to the Houses amendments to the Royal Canadian Mounted Police Act which would define the limits of permissible political participation by members of the Force in a manner consistent with the rights and freedoms guaranteed to all citizens by the Canadian Charter of Rights and Freedoms”.

         Of course, the Committee does not question the legitimacy and usefulness of regulations as a means of governance. At the same time it feels that certain matters properly lie outside the sphere of delegated legislation, and that the basic rights and liberties of Canadians are one such matter. The imposition of significant limits on these rights and liberties, except in the most exigent of circumstances, is not an appropriate subject for regulations, but should instead be dealt with by Parliament.

         As the Committee explained in its Report No. 61:

« Our constitutional order is meant to protect individual liberties while maintaining the ability of the government to govern. Parliamentarians have a special responsibility to decide when and to what extent the public good requires these liberties to be limited. It is not proper for such decisions to be made by the Executive on the advice of unaccountable officials. […] Your Committee […] firmly believes that significant limits or restrictions on individual rights and freedoms ought almost invariably to be established by an Act of Parliament that is, prior to its adoption, debated in Parliament. In this way, the proposed measures are brought to the notice of Canadians, who then have an opportunity to make representations to legislators. This approach recognizes that regulations, unlike Acts of Parliament, can be made “privately and without the benefit of public advice and criticism”and that the rules of parliamentary procedure provide important democratic safeguards that are absent from regulation-making. »

This is not a legal issue. The Charter requires that any limit on protected rights and freedoms be “prescribed by law”, and both a regulation and a statute are law. There is no question but that the prescribing of limits on constitutionally protected rights and freedoms by means of regulations meets this Charter requirement. The issue is not one of legality but of constitutional propriety. Even though the Committee believes that sections 57 to 58.7 of the Regulations in their present form are in conformity with the Canadian Charter of Rights and Freedoms, it nevertheless considers that they amount to the exercise of a substantive legislative power that is properly the subject of direct parliamentary enactment.

Propriety requires something more than adherence to the letter of the law. In a situation where it is proposed to deprive citizens of fundamental civil rights or to curtail the exercise of those rights in a significant manner, we believe that the legislation doing so should be adopted by representatives of the citizens whose rights are at stake, and in an open forum after proper debate. The democratic safeguards that the parliamentary legislative process carries with it simply do not exist in the making of regulations, and in almost all cases this militates against the use of regulations to effect all but minor restrictions on Charter rights and freedoms.

It bears noting that the Committee’s view in this regard is shared by parliamentary committees charged with scrutinizing delegated legislation in other jurisdictions. In Australia, for example, the Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances has identified a number of characteristics of delegated legislation that addresses matters more appropriately included in an act of Parliament. Among them are that it “takes away, reduces, circumscribes or qualifies the fundamental rights and liberties traditionally enjoyed in a free and democratic society”². Successive annual reports of that Committee have observed that it is “a breach of parliamentary propriety if matters which should be subject to all the safeguards of the parliamentary passage of a Bill are included in a legislative instrument.” One Australian commentator has succinctly summarized the principle as follows: “If it is necessary to trespass on rights and liberties this should be done by a provision in the Act rather than in delegated legislation.”³

         In a letter dated March 30, 1998, the Solicitor General indicated his belief that “in the short term” changes should be made to the Regulations, but added that “Certainly in the longer term, amendments to the RCMP Act itself could be considered in the context of a review of the Act.” In the course of his appearance before the Committee on May 14, 1998, he made the following comments:

     [I]t has been suggested that the issue of political rights should be dealt with through amending the RCMP Act. While I intend to propose regulatory amendments to deal with this, I appreciate the point. I will consider the possibility of amending the Act itself and I say that with serious intentions. I feel it is a legitimate request. I would not wish so see us move this back further than it has been moved to this point. Therefore, I would like to act on the opportunity that is available to me now. 

Later, he reiterated his “desire to deal with this matter in due course in the context of legislative action”.

         In his letter of December 24, 1998, the Solicitor General expressed the view that “placing these provisions in the RCMP Act might be a desirable goal in the long term”, and advised that “I am prepared to assess the appropriateness of amending the RCMP Act to address the issue of the political rights of members.” In his subsequent letter of April 30, 1999, the Minister reiterated his willingness to consider this course of action, although it was stated that “given the heavy legislative agenda of this Ministry”, amendments to the Act were not a priority in the short term.

The Committee acknowledges the Solicitor General’s willingness to take its views under advisement, but recommends that the government confirm its acceptance of the principle stated in this Report. The transfer of the provisions in question from the Regulations to the Royal Canadian Mounted Police Act itself being a relatively straightforward matter, the Committee also recommends that the government inform Parliament as to the timeframe for the introduction of the necessary statutory amendments. 

In accordance with Standing Order 109 of the House of Commons, your Committee requests the government to table a comprehensive response to this Report.

  A copy of the relevant Minutes of Proceedings and Evidence (Issue No. 8, First Session, Thirty-seventh Parliament) is tabled in the House of Commons.

           Le Comité mixte permanent d’examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

TROISIÈME RAPPORT

(Rapport n^o 68)

          Conformément à son ordre de renvoi, énoncé à l’article 19 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. de 1985, ch. S-22, le Comité mixte signale aux chambres certaines questions que soulèvent les articles 57 à 58.7 du Règlement de la Gendarmerie royale du    Canada (1988), pris par le DORS/2000-251.

          Le Rapport n^o 61¹ du Comité mixte portait sur les dispositions du Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988) qui limitaient les activités politiques auxquelles les membres de la GRC peuvent participer. Le Comité mixte y concluait que ces dispositions, qui revenaient à interdire pour ainsi dire toute activité politique aux membres de la GRC, étaient incompatibles avec les droits et libertés garantis dans la Charte canadienne des droits et libertés.

          Le 16 décembre 1998, le gouverneur en conseil a modifié le Règlement de la Gendarmerie royale du Canada (1988) en y remplaçant les dispositions régissant la participation des membres de la GRC à des activités politiques. Ces modifications ont été enregistrées sous le numéro DORS/99-26. Après avoir examiné les modifications en question, le Comité mixte a conclu que même si elles représentaient incontes-tablement une amélioration par rapport aux dispositions qu’elles modifiaient, on ne pouvait toujours pas dire qu’elles limitaient les activités politiques des membres de la GRC dans une mesure conforme à la Charte. Dans une lettre au Solliciteur général datée du 24 mars 1999, le Comité a expliqué en détail les raisons pour lesquelles il maintenait ses réserves. Dans sa réponse, le Solliciteur général s’est dit disposé à envisager d’apporter d’autres modifications au Règlement.

          Le ministère du Solliciteur général a visiblement fait de l’élaboration de ces modifications une priorité et en a soumis plusieurs ébauches au Comité mixte au cours des mois suivants. Les membres et le personnel du Comité mixte ont de plus pu rencontrer des représentants de la GRC et du ministère du Solliciteur général pour leur poser des questions et leur faire des suggestions au sujet des ébauches. Finalement, des instructions sur la   rédaction des modifications au Règlement ont été élaborées. De l’avis du Comité, ces instructions, suivies, permettraient de rendre le Règlement conforme à la Charte. Ces modifications ont été prises le 21 juin 2000 par le DORS/2000-251.

          Le Comité souhaite souligner le soin que le Solliciteur général et ses prédécesseurs ont mis à corriger les défectuosités qu’il avait signalées. Comme ce dossier avait mono-polisé une partie considérable de son temps et de ses énergies au cours de la législature précédente, il a constaté avec bonheur qu’aux yeux du ministre, le droit qu’a tout groupe de participer à des activités politiques sans subir de contraintes plus sévères qu’il n’est absolument nécessaire est l’expression de valeurs fondamentales de notre société démocratique. Le Comité est également heureux que des représentants du ministère du Solliciteur général et de la GRC aient consulté ses membres et l’aient tenu au fait de l’évolution du dossier.

          Parallèlement, et bien qu’il soit heureux des dernières modifications apportées au Règlement, le Comité a toujours été d’avis que des modifications au Règlement ne constitueraient qu’une solution provisoire aux problèmes qu’il dénonçait. Dans son Rapport n^o 61, il disait estimer que « toute limite ou restriction marquée des droits et libertés individuels devrait presque toujours être imposée au moyen d’une loi du Parlement qui tient un débat sur cette dernière avant de l’adopter ». Il a donc recommandé que « le gouvernement dépose devant le Parlement des modifications à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada qui définiraient, en conformité avec les droits et libertés garantis à tous les citoyens par la Charte canadienne des droits et libertés, les limites dans lesquelles les membres de la GRC peuvent participer à la vie politique ».

             Le Comité ne conteste certes pas la légitimité et l’utilité des règlements comme moyen d’exercer le pouvoir. Il estime en revanche que certaines choses ne doivent pas être régies par la législation déléguée et que les droits et libertés fondamentaux des Canadiens en sont une. Il ne convient donc pas, si ce n’est dans les circonstances les plus contraignantes, de limiter sévèrement ces droits et libertés au moyen d’un règlement; ces limites doivent être imposées par le Parlement.

          Comme le Comité mixte l’a expliqué dans son Rapport n^o 61 :

« Notre ordre constitutionnel est conçu de manière à protéger les libertés individuelles tout en permettant au gouvernement de gouverner. Les parlementaires ont la responsabilité expresse de décider quand et jusqu’à quel point le bien-être général exige que l’on restreigne ces libertés. Il ne convient pas de laisser l’exécutif prendre de telles décisions, sur le conseil de fonctionnaires n’ayant aucun compte à rendre. […] Votre Comité […] est fermement convaincu que toute limite ou restriction marquée des droits et libertés individuels devrait presque toujours être imposée au moyen d’une loi du Parlement qui tient un débat sur cettedernière avant de l’adopter. Ainsi, les mesures proposées sont portées à l’attention des Canadiens qui ont alors la possibilité de présenter leurs points de vue au législateur. Cette démarche tient compte du fait que les règlements, contrairement aux lois du Parlement, peuvent être pris « privément sans bénéficier de l’avis et des critiques du public » et que les règles de procédure parlementaire constituent une importante protection démocratique qui ne s’applique pas à la réglementation. »

Le problème que nous soulevons ici n’est pas d’ordre juridique. La Charte exige que les limites aux droits et libertés qu’elle protège soient prescrites « par une règle de droit », et les lois et leurs règlements d’application sont des règles de droit. Il ne fait aucun doute que le fait de prescrire des limites à des droits et libertés protégés par la Constitution dans un règlement respecte cette exigence de la Charte. Le problème n’en est pas un de légalité, mais plutôt de ce qui est convenable sur le plan constitutionnel. Aux yeux du Comité, les articles 56 et 58.7 sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, mais ils équivalent à l’exercice d’un pouvoir législatif de fond qui devrait faire l’objet d’une loi adoptée par le Parlement.

          La légitimité exige plus que le simple respect de la lettre de la loi. Quand on propose de priver des citoyens de l’exercice de droits civiques fondamentaux ou de limiter l’exercice de ces droits de façon marquée, nous croyons que la mesure législative par laquelle on entend le faire devrait être adoptée par les représentants des citoyens dont les droits sont en jeu et qu’elle devrait l’être dans un lieu d’échange libre et ouvert au terme d’un débat en bonne et due forme. Or, les garanties démocratiques que le processus législatif parlementaire offre sont tout simplement absentes du processus réglementaire, et cela milite presque toujours contre le recours aux règlements comme moyen de décréter et de définir des limites un tant soit peu importantes aux droits et libertés protégés par la Charte.

          Il vaut la peine de signaler que des comités parlementaires chargés de l’examen de la législation déléguée dans d’autres pays partagent l’avis du Comité à cet égard. En Australie, par exemple, le Comité sénatorial permanent des règlements et des ordonnances (Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances) a remarqué, dans la législation déléguée portant sur des questions qu’il vaudrait mieux traiter dans une loi        du Parlement, un certain nombre de caractéristiques. Entre autres, elle « retire, réduit, circonscrit ou nuance les droits et libertés fondamentaux que possèdent depuis toujours les citoyens des sociétés libres et démocratiques »² [traduction libre]. Dans des rapports annuels subséquents du même comité, on peut lire en substance que c’est faire une entorse à la légitimité parlementaire que de régir au moyen d’un texte réglementaire des questions qui devraient bénéficier de toutes les garanties qu’offre     la procédure d’adoption des projets de       loi par le Parlement. Une commentatrice australienne a résumé le principe dans les termes suivants : « S’il est nécessaire de passer outre à des droits et libertés pour arriver à une fin donnée, il vaut mieux le faire dans une loi que dans un règlement. »³ [traduction libre]

          Dans une lettre du 30 mars 1998, le Solliciteur général a exprimé sa conviction qu’il y aurait lieu de modifier le Règlement « à court terme », mais il a ajouté qu’à « plus long terme, la modification de la Loi sur la GRC elle-même pourra certainement être envisagée dans le contexte d’une éventuelle révision de la Loi ». Lorsqu’il a comparu devant le Comité mixte le 14 mai 1998, il a déclaré ce qui suit :

il a été proposé que la question des droits politiques des membres de la GRC soit réglée par une modification de la Loi sur la GRC. Je prends     note de cette observation, même si j’ai l’intention de proposer des modifications par voie de règlement. Je vais envisager la possibilité           de modifier la loi, et je parle sérieusement. J’estime que cette demande est légitime. Mais je ne   veux plus retarder les choses davantage et c’est pourquoi j’aimerais profiter de l’occasion qui m’est offerte maintenant d’apporter des changements.

Un peu plus tard, il a réitéré son « désir de régler ultérieurement ce dossier par la voie législative ».

Dans sa lettre du 24 décembre 1998, le Solliciteur général a écrit qu’il « serait peut-être souhaitable, à long terme, que ces dispositions figurent dans la Loi sur la GRC », et il s’est dit « prêt à étudier l’opportunité de modifier la Loi sur la GRC de manière à régler la question des droits politiques des membres de la Gendarmerie ». Dans sa lettre suivante, datée du 30 avril 1999, le ministre s’est de nouveau dit prêt à étudier cette solution, mais a prévenu que « le programme législatif du portefeuille ministériel du Solliciteur général étant très chargé », les modifications à Loi sur la GRC n’étaient pas une priorité pour le court terme.

Le Comité prend bonne note du fait que le Solliciteur général est disposé à prendre son avis en délibéré, mais recommande au gouvernement de confirmer qu’il souscrit au principe énoncé dans le présent rapport. Le transfert des modifications en question du Règlement à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada étant une affaire assez simple, le Comité recommande aussi au gouvernement d’informer le Parlement du délai dans lequel il compte présenter le projet de loi modificateur voulu.

Le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au présent rapport, conformément à l’article 109 du Règlement  de la Chambre des communes.

Une copie du fascicule pertinent des Procès-verbaux et témoignages (fascicule n^o  8, première session, trente-septième législature) est déposée à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Le coprésident

Gurmant Grewal

Joint Chairman

ENDNOTES

NOTES

¹  Second Report of the First Session of the Thirty-sixth Parliament, adopted on February 26, 1998.

¹  Deuxième rapport de la première session de la Trente-sixième législature, adopté le 26 février 1998.

²  Parliament of the Commonwealth of Australia Senate Standing Committee on Regulations and Ordinances Seventy-seventh Report 1984-86.

² Comité sénatorial permanent des règlements et des ordonnances du Parlement du Commonwealth d’Australie, Seventy-seventh Report 1984-86.

³  Margaret Allars, A Critique of Criteria and Cases: Parliamentary Scrutiny of Delegated Legislation, paper presented at the Seventh Australasian and Pacific Conference on Delegated Legislation and Fourth Australasian and Pacific Conference on the Scrutiny of Bills, Parliament House, Sydney, July 21-23, 1999.

³  Margaret Allars, A Critique of Criteria and Cases: Parliamentary Scrutiny of Delegated Legislation, document présenté à la Septième conférence des pays d’Australasie et du Pacifique sur la législation déléguée et à la Quatrième conférence des pays d’Australasie et du Pacifique sur l’examen des projets de loi, Hôtel du Parlement, Sydney, 21-23 juillet 1999.