REGS Committee Report
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THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES OTTAWA, CANADA |
| 40th Parliament, 3rd Session | 40e Législature, 3e session |
| The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its | Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son |
| SECOND REPORT | DEUXIÈME RAPPORT |
| (Report No. 86 – Indian Estates Regulations) | (Rapport no 86 – Règlement sur les successions d’Indiens) |
| 1. Pursuant to its permanent reference, section 19 of the Statutory Instruments Act, R.S.C. 1985, c. S-22, and the order of reference approved by the Senate on March 29, 2010 and by the House of Commons on April 19, 2010, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to the continuing need for legislation validating orders made pursuant to the former section 14 of the Indian Estates Regulations, C.R.C. 1978, c.954. | 1. Conformément à son ordre de renvoi permanent, l’article 19 de la Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. 1985, ch. S 22, et à l’ordre de renvoi approuvé par le Sénat le 29 mars 2010 et par la Chambre des communes le 19 avril 2010, le Comité mixte voudrait attirer l’attention des Chambres sur le besoin toujours présent d’une validation législative des ordonnances prises aux termes de l’ancien article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens, C.R.C., ch. 954. |
| 2. Section 14 of these Regulations purported to authorize the Minister of Indian Affairs and Northern Development to deem certain persons to be the widow of a deceased Indian for the purposes of section 48 of the Indian Act. Section 48 deals with the distribution of the property of an Indian who dies intestate and, among other things, defines the entitlement of the survivor of the intestate. | 2. Par l’article 14 du Règlement, on a voulu habiliter le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien à décider qu’une femme soit « réputée » être la veuve d’un Indien décédé aux fins de l’article 48 de la Loi sur les Indiens. L’article 48 a trait à la distribution de la succession d’un Indien mort intestat et établit, entre autres, la part de la veuve. |
| 3. In its Sixth Report of the First Session of the Thirty-sixth Parliament (Report No. 65), the Joint Committee advised the Houses that it had concluded that section 14 was ultra vires subsection 42(1) of the Indian Act, which provides that “jurisdiction and authority in relation to matters and causes testamentary, with respect to deceased Indians, is vested exclusively in the Minister and shall be exercised subject to and in accordance with regulations of the Governor in Council.” At the time, section 48 of the Act stated that the property of an intestate was to be divided between his issue, if any, and his widow. The word “widow”, as used in the Indian Act, referred to a woman who has survived a man to whom she was lawfully married, and who was his wife at the time of death. This term did not include the surviving spouse in a common law relationship. Indeed, the very enactment of section 14 of the Regulations confirmed that the Government shared this understanding. If the surviving spouse in a common law relationship were a “widow” as that term was used in section 48 of the Act, there would have been no need for section 14 of the Regulations. Neither the Governor in Council nor the Minister, however, had authority under section 42 of the Act to modify the statutory rule enacted by Parliament. As the Committee observed in its Report: the issue is not whether common law spouses should be treated in the same manner as widows for purposes of the intestacy provisions of the Indian Act. That policy issue has been decided by Parliament itself when it enacted section 48 of the Act. Until such time as Parliament changes the policy by amending the Act, that Act applies to all, including ministers, and irrespective of whether or not they agree with the policy. That such a policy may produce results which, in contemporary society, are thought to be socially undesirable does not entitle anyone to disregard the terms of the statute. | 3. Dans son sixième rapport de la 1re session de la 36e législature (Rapport no 65), le Comité mixte a informé les Chambres qu’il en est venu à la conclusion que l’article 14 du Règlement va au-delà des pouvoirs conférés par le paragraphe 42(1) de la Loi sur les Indiens, qui dispose que « la compétence sur les questions testamentaires relatives aux Indiens décédés est attribuée exclusivement au ministre; elle est exercée en conformité avec les règlements pris par le gouverneur en conseil. » À ce moment-là, l’article 48 de la Loi prévoyait que la succession d’un intestat devait être partagée entre ses descendants, le cas échéant, et sa veuve. Le mot « veuve » aux termes de la Loi sur les Indiens s’entendait d’une « femme qui survit à l’homme auquel elle était mariée légalement et qui était sa femme au moment du décès ». Il ne comprenait pas la femme survivante d’une union de fait. En fait, l’édiction même de l’article 14 du Règlement indique que c’était aussi l’interprétation du gouvernement. Si la femme survivante d’une union de fait était une « veuve » aux termes de l’article 48 de la Loi, l’article 14 du Règlement n’aurait pas de raison d’être. L’article 42 n’accordait ni au gouverneur au conseil ni au ministre le pouvoir de modifier une règle adoptée par le Parlement. Comme le Comité l’a fait remarquer dans son Rapport : c’est que la question n’est pas de savoir si la conjointe d’une union de fait devrait être considérée comme une veuve aux fins des dispositions de la Loi sur les Indiens concernant les intestats. Cette question a été tranchée par le Parlement lui-même lorsqu’il a édicté l’article 48 de la Loi. En attendant que le Parlement modifie cette politique en réformant la Loi, cette dernière s’applique à tous, y compris aux ministres, qu’ils soient d’accord ou non avec la politique. Qu’une telle politique, dans la société d’aujourd’hui, produise des résultats jugés socialement indésirables n’autorise personne à passer outre aux termes de la Loi. |
| 4. The Committee concluded its Report by recommending that section 14 of the Indian Estates Regulations be revoked without delay, and that Parliament should be asked to change the statute if it had been determined that the policy enshrined in the Act, according to which only persons lawfully married to the deceased may participate in the distribution of the estate of an intestate, was not appropriate. The Committee also recommended the adoption of legislation by which Parliament would validate the decisions previously made by the Minister of Indian Affairs and Northern Development under the purported authority of section 14 of the Indian Estates Regulations. There were apparently some 3,000 successions that had been affected. | 4. Le Comité a conclu son Rapport en recommandant que l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens soit abrogé sans délai et que l’on demande au Parlement de modifier la Loi si l’on décidait que la politique consacrée par la Loi sur les Indiens, selon laquelle seules les personnes légalement mariées à un Indien mort intestat peuvent participer à la distribution de sa succession, est inacceptable. Le Comité a également recommandé l’adoption d’une loi par laquelle le Parlement pourrait valider les décisions rendues par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien en vertu de l’autorité qu’est censé accorder l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens. Quelque 3 000 successions auraient semble-t-il été touchées. |
| 5. In its response to the Committee’s Report, the Government indicated that it intended to suspend the practice of making deeming orders under section 14 while pursuing legislation to address the entitlement of common law spouses. It was also recognized that “any solution to this issue must not only bring the Act and the Regulations into conformity with the Canadian Charter of Rights and Freedoms, but must also validate past decisions made by Ministerial order under section 14.” Subsequently, the Minister assured the Committee that “departmental officials are currently consulting with their colleagues in the Department of Justice to explore options for properly carrying out this commitment.” | 5. Dans sa réponse au Rapport du Comité, le gouvernement a précisé qu’il projetait de ne plus prendre d’ordonnances de reconnaissance en vertu de l’article 14 d’ici à ce qu’une loi ait été adoptée pour résoudre le problème des droits des conjointes de fait. Il a aussi reconnu qu’il fallait « non seulement rendre la Loi et le Règlement conformes à la Charte des droits et libertés, mais aussi valider les ordonnances de reconnaissance prises aux termes de l’article 14 ». Par la suite, le ministre a donné l’assurance au Comité que les responsables ministériels consultaient actuellement leurs collègues du ministère de la Justice pour examiner les options de mise en œuvre correcte de cet engagement. |
| 6. Legislative changes to the intestate regime set out in the Indian Act were enacted as part of the Modernization of Benefits and Obligations Act, S.C., 2000, c.12. In 2003, section 14 of the Indian Estates Regulations was repealed by SOR/2003-85. To date, however, no steps have been taken to validate the orders that were made under section 14. | 6. Des modifications apportées au régime des successions intestat établi par la Loi sur les Indiens ont été édictées dans la Loi sur la modernisation de certains régimes d’avantages et d’obligations, L.C. 2000, ch. 12. En 2003, l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens a été abrogé par le DORS/2003-85. Jusqu’à maintenant, toutefois, aucune mesure n’a été prise pour valider les ordonnances prises en vertu de l’article 14. |
| 7. In a letter dated February 10, 2003, the Minister of the day requested that the Committee reconsider the need for validating legislation. This request was made on the basis of a concern that validating legislation “would cause undue turmoil to First Nations widows and family members who have reconciled with the loss of their loved one.” Reference was also made to the view of the Department of Justice that “there is no benefit in validating orders that have not been judicially struck down nor challenged by family members affected by the orders.” On September 23, 2003, the Committee’s Joint Chairs replied as follows: The Joint Committee has considered your request and members strongly incline to the view that the commitment given on behalf of the government in the comprehensive government response to the Sixth Report of the Committee for the First Session of the Thirty-sixth Parliament should be honoured and that the promised validating legislation ought to be presented to Parliament. You mention the turmoil that may be caused by “revisiting estates” settled for many years. The purpose of validating legislation is not to “revisit” settled estates, but to confirm unlawful settlements of those estates. It is certain that some widows and children could be less than happy with the validation of orders that deprived them of their lawful inheritance, but a desire to avoid possible negative reactions from persons adversely affected by your Department’s actions does not seem to us to be a sufficient reason not to proceed with remedial legislation. These orders need to be validated because they were made contrary to the statute of Parliament and because they do not provide a sound legal foundation for the ownership rights of common law spouses who benefited from those orders. Concerning the suggestion from the Department of Justice that there is no benefit in validating orders that have not been struck down or challenged by affected family members and their reference to the presumption of validity, we submit those issues were presumably canvassed before you tabled a comprehensive response to the Sixth report on behalf of the Government of Canada. In a case where the government has acted contrary to an Act of Parliament, the government has a responsibility to seek parliamentary authority for its illegal action, irrespective of whether or not the illegality has been sanctioned by the courts. This is a matter of constitutional propriety. Even if it were not for the considerations set out above, the Joint Committee would not accept that there is no need for validating legislation unless it can be demonstrated that such legislation serves no practical or legal purpose. Your Department has repeatedly minimized the fact that orders made under section 14 deprived widows and children of successor rights granted to them by Parliament. The discretionary and illegal granting of a share of the estate of a deceased Indian to common-law spouses was effected, in some instances, at the expense of the legal rights of those widows and children. | 7. Dans sa lettre du 10 février 2003, le ministre de l’époque a demandé au Comité de réexaminer le besoin d’une loi de validation. Il a fait cette demande parce qu’il craignait qu’une loi de validation « ne perturbe indûment les veufs ou veuves des Premières nations ou les membres de leurs familles qui ont depuis accepté la perte d'un être cher ». Il a aussi été question du fait que le ministère de la Justice estime « qu’il n’y a pas d’avantages à valider des décrets qui n’ont pas été judiciairement annulés ni contestés par les membres des familles en cause ». Le 23 septembre 2003, les coprésidents du Comité mixte ont répondu ce qui suit : Le Comité mixte a examiné votre demande, et les membres du Comité croient fermement qu’il convient de respecter l’engagement pris au nom du gouvernement dans la réponse globale du gouvernement au Sixième rapport du Comité pour la 1re session de la 36e législature et de soumettre au Parlement les mesures législatives promises. Vous parlez des perturbations que pourrait entraîner le fait de rouvrir des successions exécutées depuis de nombreuses années. Le but de la validation des décrets n’est pas de « rouvrir » des successions réglées, mais de confirmer ces successions, qui n’ont pas été exécutées conformément aux termes de la loi. Il est certain que la validation de décrets qui les ont privés d’héritages auxquels ils avaient droit légalement ne plaira pas à certaines veuves et à leurs enfants, mais nous ne trouvons pas que le simple fait de vouloir éviter des réactions négatives possibles chez des personnes à qui ces mesures du ministère pourraient déplaire est une raison suffisante pour ne pas prendre de mesures correctives. Il faut valider ces décrets parce qu’ils ont été pris à l’encontre des lois du Parlement et parce qu’ils ne fournissent pas de fondement juridique solide aux droits de propriété des conjointes de fait qui ont bénéficié de ces décrets. En ce qui concerne la suggestion du ministère de la Justice selon laquelle il n’y a aucun avantage à valider des décrets qui n’ont été ni annulés ni contestés par les membres des familles en cause et le renvoi à la présomption de validité, nous estimons que ces questions ont dû être examinées avant le dépôt de la réponse globale au Sixième rapport au nom du gouvernement du Canada. Lorsqu’il agit à l’encontre d’une loi du Parlement, le gouvernement a la responsabilité de faire part de ses actions illégales au Parlement, pour qu’il les autorise, que le caractère illégal de ces actions ait ou non été sanctionné par les tribunaux. C’est une question de propriété constitutionnelle. Même outre les éléments susmentionnés, le Comité mixte n’accepterait pas qu’il ne soit pas nécessaire de valider législativement ces mesures à moins qu’il puisse être prouvé que cette législation ne sert aucune fin pratique ou juridique. Votre ministère a maintes fois minimisé le fait que des décrets pris en vertu de l’article 14 privaient des veuves et leurs enfants de droits de succession qui leur sont accordés par le Parlement. L’octroi discrétionnaire et illégal d’une part de la succession d’Indiens décédés aux conjointes de fait s’est produit, dans certains cas, aux dépens des droits légaux des veuves et des enfants. |
| 8. After waiting nearly two years for a reply, the Committee was informed that the Government’s commitment to introduce validating legislation “may not have been the most prudent nor reasonable”, and that in view of the fact that no court had struck down an order made under section 14, as well as the passage of time since any such orders had been made, “there is no legal or practical need to bring forward a legislative amendment to validate those past ministerial deeming orders”. | 8. Après avoir attendu une réponse pendant presque deux ans, le Comité a été informé que l’engagement pris par le gouvernement de présenter une loi de validation n’était peut-être ni des plus prudents ni des plus raisonnables et que, compte tenu du fait qu’aucun tribunal n’avait annulé une ordonnance prise en vertu de l’article 14 et que beaucoup de temps s’était écoulé depuis la prise de pareilles ordonnances, il n’y avait pas d’avantage pratique ou juridique d’adopter une modification législative pour valider ces ordonnances de reconnaissance ministérielles prises dans le passé. |
| 9. In short, having delayed the introduction of remedial legislation for years, the Government was now arguing that the passage of time had made remedial legislation unnecessary. The reality is that persons were unlawfully deprived of property to which they had a right by Act of Parliament. The Committee believes that the suggestion that the illegal deprivation of their statutory rights suffered by those entitled to share in an estate should be overlooked because none of those deprived of their rights have complained is unacceptable. (It is also inaccurate. There has been at least one case in which the validity of section 14 was questioned on behalf of an affected child.) | 9. En somme, après avoir reporté la présentation de mesures législatives correctives pendant des années, le gouvernement faisait maintenant valoir que le passage du temps avait rendu non nécessaires pareilles mesures législatives correctives. La réalité, c’est que des gens ont été illégalement privés de biens auxquels ils avaient droit en vertu d’une loi du Parlement. Le Comité considère comme étant inacceptable l’affirmation selon laquelle il convient de ne pas tenir compte du fait que des gens ont été illégalement privés de leurs droits prévus par la loi de toucher un héritage parce qu’aucun d’entre eux n’a porté plainte. (Ce qui est d’ailleurs inexact puisqu’il y a au moins un cas où la validité de l’article 14 a été mise en doute au nom d’un enfant touché.) |
| 10. The Committee’s continuing assertion of the need for validating legislation appeared to be to some effect, as in December 2006 the Minister wrote that although well-intentioned, the deeming of widows under section 14 was ultra vires, and that he would value the latitude “to validate previous section 14 orders by utilizing other related future legislation” that was contemplated. | 10. L’affirmation que continue de soutenir le Comité quant à la nécessité d’une loi de validation semble avoir eu de l’effet. En décembre 2006, le ministre a écrit que si la reconnaissance des veuves était bien intentionnée, en revanche, l’article 14 était ultra vires et qu’il aimerait avoir la latitude de valider les ordonnances prises précédemment aux termes de l’article 14 au moyen de la mesure législative qui était envisagée à cet égard. |
| 11. In a May 25, 2010 letter, the Department informed the Committee that “it is not anticipated that the validating legislation will be introduced. The Department continues to look for appropriate opportunities to address the validation of previous orders made under section 14 of the Indian Estates Regulations.” Given that the only way in which these orders can be validated is by legislation, it is difficult to see exactly what the Department is contemplating, other than perhaps doing nothing for the foreseeable future. In any event, it has now been more than eleven years since the last section 14 order was made and an undertaking to validate these orders was given. Particularly in view of the attempts made during this interval to back away from this commitment, it may be questioned whether there is any serious intent to address the matter. | 11. Dans sa lettre du 25 mai 2010, le ministère a informé le Comité « qu’il ne prévoit pas qu’une éventuelle mesure de validation sera présentée. Le Ministère continue de chercher des moyens de valider les ordonnances prises en vertu de l’article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens ». Compte tenu que la seule façon de valider ces ordonnances est d’adopter une loi, il est difficile de savoir exactement ce que le ministère projette de faire, sauf peut-être de ne rien faire dans l’avenir prévisible. Quoi qu’il en soit, il s’est maintenant écoulé plus de 11 ans depuis la prise de la dernière ordonnance aux termes de l’article 14 et la prise de l’engagement de les valider. Au vu des tentatives faites durant l’intervalle de revenir sur cet engagement, on peut se demander si le gouvernement a vraiment l’intention de régler la question. |
| 12. Nevertheless, it remains the case that successive Ministers of Indian Affairs and Northern Development issued orders that illegally deprived persons of their lawful share of an inheritance. That this was done with the best of intentions does not change this reality. The Committee urges the Government to act without further delay to honour its commitment to ask Parliament to ratify the illegal decisions made pursuant to the former section 14 of the Indian Estates Regulations. | 12. Néanmoins, il reste que les ministres des Affaires indiennes et du Nord canadien qui se sont succédé ont pris des ordonnances qui privaient illégalement des gens de leur droit légitime de toucher un héritage. Le fait que cela ait été fait avec la meilleure intention du monde ne change rien à la réalité. Le Comité exhorte le gouvernement à agir sans délai pour remplir son engagement de demander au Parlement de ratifier les décisions illégales prises en vertu de l’ancien article 14 du Règlement sur les successions d’Indiens. |
| 13. In accordance with Standing Order 109 of the House of Commons, the Standing Joint Committee for the Scrutiny of Regulations requests the Government to table a comprehensive response to this Report in the House of Commons. | 13. Conformément à l’article 109 du Règlement de la Chambre des communes, le Comité mixte permanent de l’examen de la réglementation demande au gouvernement du Canada de déposer une réponse globale au présent rapport à la Chambre des communes. |
| A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No. 14) is tabled. | Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séance no. 14) est déposé. |
| Respectfully submitted, | Respectueusement soumis, |
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Les coprésidents,
YONAH MARTIN ANDREW KANIA Joint Chairs |