REGS Committee Report

THE SENATE AND THE HOUSE OF COMMONS
LE SÉNAT ET LA CHAMBRE DES COMMUNES
OTTAWA, CANADA

40th Parliament, 2nd Session

40^e Législature, 2^e session

The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its

Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son

THIRD REPORT

(Report No. 84 – Broadcasting

Licence Fees Regulations, 1997)

TROISIÈME RAPPORT

(Rapport no 84 - Règlement de 1997

sur les droits de licence de radiodiffusion)

In accordance with the general order of reference approved by the Senate on March 5, 2009 and the House of Commons on March 2, 2009, the Joint Committee wishes to draw the attention of the Houses to certain issues concerning the use made of the statutory authority granted by Parliament to impose charges, as illustrated by the challenge to certain provisions of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997. These Regulations were previously the subject of the Committee’s Reports Nos. 73, 76 and 79.

Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 5 mars 2009 et par la Chambre des communes le 2 mars 2009, le Comité mixte désire attirer l'attention des deux Chambres sur certains aspects de l’utilisation faite du pouvoir législatif, délégué par le Parlement, d'exiger le paiement de sommes d'argent, comme le montre la contestation de certaines dispositions du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion. Ce Règlement a précédemment fait l’objet des rapports nos 73, 76 et 79 du Comité.

Section 11(1)(a) of the Broadcasting Act authorizes the Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC), to make regulations establishing schedules of fees to be paid by licensees. Section 11(2) of the Act then reads:

L’alinéa 11(1)a) de la Loi sur la radiodiffusion autorise le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) à prendre des règlements pour fixer les tarifs des droits que doivent acquitter les titulaires de licences. Le paragraphe 11(2) de la Loi prévoit ce qui suit:

(2) Regulations made under paragraph (1)(a) may provide for fees to be calculated by reference to any criteria that the Commission deems appropriate, including by reference to

(a) the revenues of the licensees;

(b) the performance of the licensees in relation to objectives established by the Commission, including objectives for the broadcasting of Canadian programs; and

(c) the market served by the licensees.

(2) Les règlements d’application de l’alinéa (1)a) peuvent prévoir le calcul des droits en fonction de certains critères que le Conseil juge indiqués notamment :

a) les revenus des titulaires de licences;

b) la réalisation par ceux-ci des objectifs fixés par le Conseil, y compris ceux qui concernent la radiodiffusion d’émissions canadiennes;

c) la clientèle desservie par ces titulaires.

Pursuant to this authority, the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997 establish what are known as Part I licence fees and Part II licence fees. The Part I fees recover the total regulatory and administrative costs incurred by the CRTC with respect to broadcasting. The Part II fees are calculated as 1.365% of each licensee’s gross revenue from broadcasting activities in the year, subject to certain prescribed exemptions.

En vertu de ce pouvoir, le Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion impose ce qui est désigné comme les droits de licence de la Partie I et les droits de licence de la Partie II. Les droits de licence de la Partie I permettent de recouvrer la totalité des coûts réglementaires engagés par le CRTC pour des activités liées à l’industrie de la radiodiffusion. Les droits de licence de la Partie II représentent 1,365 % des revenus bruts de chaque titulaire provenant des activités de radiodiffusion au cours d’une année, sous réserve de certaines exemptions prévues.

During the period from April 1, 1997 (the date the Regulations came into force) to the end of the 2004-2005 year, the CRTC received some $182 million as Part I fees and $680 million as Part II fees. Of the $680 million collected in Part II licence fees, approximately $77 million represented the cost to Industry Canada of managing the broadcasting spectrum, leaving a total of $603 million in general revenues that went into the Consolidated Revenue Fund.

Pendant la période du 1er avril 1997 (date de l’entrée en vigueur du Règlement) à la fin de l’exercice 2004-2005, le CRTC a reçu approximativement 182 millions de dollars en droits de licence de la Partie I et 680 millions de dollars en droits de licence de la Partie II. De ce dernier montant, environ 77 millions de dollars représentaient ce qu’il en a coûté à Industrie Canada pour assurer la gestion du spectre de radiodiffusion; il restait donc 603 millions de dollars de revenus généraux qui ont été versés au Trésor.

There is clearly a distinction in law between a “fee” and a “tax”. A fee is said to be a charge prescribed for the services of a public officer or for the grant or recognition of a privilege or right, while a tax is generally defined as a compulsory payment imposed on the subject in order to raise revenue for a public purpose. Parliament frequently empowers a delegate to levy a fee. On the other hand, the authority to impose a tax is rarely delegated, and indeed the courts have held that there is a presumption against the delegation of such authority. In other words, if Parliament wishes to delegate authority to impose a tax, it must do so in express and unequivocal language. Where the power to impose a fee is exercised in a manner such that the resulting charge is more properly characterized as being in the nature of a tax, the fee in question must then be seen to be ultra vires.

Il existe une distinction claire en droit entre un « droit » et une « taxe ». Un droit est une charge prescrite au titre des services d’un officier public ou de l’octroi ou de la reconnaissance d’un privilège ou d’un droit, tandis qu’une taxe est généralement définie comme un paiement obligatoire imposé au sujet dans le but de recueillir des recettes à une fin d’intérêt public. Le Parlement délègue souvent le pouvoir de percevoir des droits. En revanche, le pouvoir d’imposer une taxe est rarement délégué et en fait les tribunaux considèrent qu’il existe une présomption à l’encontre de la délégation d’un tel pouvoir. En d’autres termes, si le Parlement souhaite déléguer le pouvoir d’imposer une taxe, il doit le faire expressément et de manière non équivoque. Lorsque le pouvoir d’imposer un droit est exercé de manière que la redevance qui en découle semble être plus facilement assimilable à une taxe, le droit en question doit être considéré ultra vires.

In its Report No. 73 – Broadcasting Licence Fees, tabled in October, 2003, the Joint Committee noted that the Part II fees could be vulnerable to legal challenge in that they appeared to possess many of the characteristics of a tax. (The Part II licence fees were also the subject of the Committee’s Reports No. 76 and 79.) In its response to the Committee’s Report No. 73 the government described the rationale for the Part II fees as being 1) to earn a fair return for the Canadian public for access to, or exploitation of, a publicly owned or controlled resource (i.e. broadcasters’ use of the broadcasting spectrum); 2) to recover Industry Canada’s costs associated with the management of the broadcasting spectrum; and 3) to represent the privilege of holding a broadcasting licence for commercial benefit.

Dans son Rapport no 73 – Droits de licence de radiodiffusion, déposé en octobre 2003, le Comité mixte a fait remarquer que les droits de licence de la Partie II pourraient prêter flanc à une contestation judiciaire du fait qu’ils possèdent un grand nombre des caractéristiques d’une taxe. (Les droits de licence de la partie II ont également fait l'objet des Rapports No 76 et 79 du Comité). Dans sa réponse au Rapport no 73 du Comité mixte, le gouvernement a signalé que les droits de la partie II se justifient comme suit : 1) obtenir pour le public canadien un rendement équitable en rapport avec l’accès à une ressource publique et l’exploitation de celle-ci (utilisation du spectre par les radiodiffuseurs); 2) recouvrer les coûts de gestion du spectre de radiodiffusion engagés par Industrie Canada; 3) refléter le privilège de détenir une licence de radiodiffusion à des fins commerciales.

Two legal challenges, consolidated as Canadian Association of Broadcasters v. Canada, were indeed brought in the Federal Court seeking a declaration that section 11 of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997 is ultra vires section 11 of the Act. The main issue in this action was whether the licence fees imposed under Part II of the Regulations constitute a tax or a regulatory charge.

Deux contestations judiciaires, regroupées dans l’affaire Association canadienne des radiodiffuseurs c. le Canada, ont été présentées à la Cour fédérale pour solliciter un jugement déclaratoire portant que l’article 11 du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion est ultra vires de l’article 11 de la Loi. Cette affaire visait principalement à déterminer si les droits de licence imposés en vertu de la Partie II du Règlement constituent une taxe ou une redevance de nature réglementaire.

At trial, the Federal Court declared section 11 of the Regulations ultra vires the Broadcasting Act and the Part II fees imposed pursuant to section 11 invalid because they were in fact a tax imposed without Parliament's authority (2006 FC 1482). On April 28, 2008, the Federal Court of Appeal reversed this decision, however, finding that the Part II fees are valid regulatory charges and therefore authorized by section 11 of the Act. Leave to appeal was granted by the Supreme Court of Canada and a tentative hearing date has been set for October 19, 2009.

En première instance, la Cour fédérale a déclaré que l’article 11 du Règlement était ultra vires de la Loi sur la radiodiffusion et que les droits de la Partie II imposés en vertu de l’article 11 étaient invalides parce qu’il s’agissait en fait d’une taxe imposée sans l’autorisation du Parlement (2006 CF 1482). Le 28 avril 2008, la Cour d’appel fédérale a toutefois infirmé cette décision, et a conclu que les droits de l'article 11 constituaient des redevances de nature réglementaire valides et étaient par conséquent autorisés par l’article 11 de la Loi. La Cour suprême du Canada a accordé une autorisation d’appel et une date d’audience a été provisoirement fixée au 19 octobre 2009.

In Re Eurig Estate, [1998] 2 SCR 565, the Supreme Court of Canada identified the factors that a court may use to determine whether a levy is a tax. According to the Supreme Court, a levy may be found to constitute a tax when it is:

Dans l’arrêt Re Succession Eurig, [1998] 2 R.C.S. 565, la Cour suprême du Canada a défini les facteurs qu’un tribunal peut invoquer pour déterminer si des frais constituent une taxe. D’après la Cour suprême, des frais peuvent constituer une taxe dans les cas suivants :

·         compulsory and enforceable by law;

·         imposed under the authority of the legislature;

·         levied by a public body;

·         intended for a public purpose; and

·         unconnected to any form of a regulatory scheme.

·         ils sont obligatoires et exigibles en vertu de la loi;

·         ils sont imposés sous l’autorité du législateur;

·         ils sont perçus par un organisme public;

·         ils sont perçus pour une fin d’intérêt public;

·         ils n'ont aucun lien avec un quelconque régime de réglementation.

In Westbank First Nation v. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 S.C.R. 134, the Supreme Court stated that if all of these characteristics are present, the levy in question will generally be described as a tax. In Westbank and the subsequent decision in 620 Connaught Ltd. v. Canada, 2008 SCC 7, the Supreme Court explained that even if a government levy has all the other attributes of a tax, it will be a regulatory charge, and not a tax, if it is connected to a regulatory scheme, or in other words if it is imposed for a regulatory purpose or is otherwise necessarily incidental to a regulatory scheme.

Dans l’affaire Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134, la Cour suprême a déclaré que si toutes ces conditions étaient remplies, le montant en question serait habituellement qualifié de taxe. Dans l’arrêt Westbank et la décision subséquente rendue dans l’affaire 620 Connaught Ltd. c. Canada, 2008, CSC 7, la Cour suprême a expliqué que même si un prélèvement gouvernemental a tous les attributs d’une taxe, il constituera une redevance de nature réglementaire, et non une taxe, lorsqu’il a un lien avec un régime de réglementation, c’est à-dire lorsqu’il est imposé dans un but de réglementation ou qu’il est autrement indissociable d’un régime de réglementation.

The Supreme Court in Westbank enumerated the following indicia of a regulatory scheme:

Dans l’arrêt Westbank, la Cour suprême a énoncé les indices suivants d’un régime de réglementation :

·         a complete, complex and detailed code of regulation;

·         a regulatory purpose which seeks to affect some behaviour;

·         the presence of actual or properly estimated costs of the regulation;

·         a relationship between the person being regulated and the regulation, where the person being regulated either benefits from, or causes the need for, the regulation.

·         un code de réglementation complet, complexe et détaillé

·         un objet de réglementation qui cherche à influencer un comportement donné;

·         la présence de coûts réels ou estimés liés à la réglementation;

·         un rapport entre la réglementation et la personne visée qui en bénéficie ou qui en a causé le besoin.

Not all of these factors need to be present in order to find the existence of a regulatory scheme, and the Court also stated that this list was not exhaustive. A charge will be connected to a regulatory scheme “when the revenues are tied to the costs of the regulatory scheme, or where the charges themselves have a regulatory purpose, such as the regulation of certain behaviour”.

Il n’est pas nécessaire que toutes les conditions soient remplies pour conclure à l’existence d’un régime de réglementation et la Cour a également déclaré que cette liste n’était pas exhaustive. Une redevance sera liée à un régime de réglementation « lorsque les revenus sont liés aux coûts du régime de réglementation ou lorsque les redevances elles-mêmes ont un objet de réglementation, comme la réglementation d’un comportement donné ».

In Canadian Association of Broadcasters, the trial judge concluded that the Part II fees could not be considered charges paid in exchange for a service and that they were not used to fund a regulatory scheme. The Court noted that they were used to collect money that was used for general purposes and was not set aside for broadcasting purposes. With reference to the role of Industry Canada in managing the broadcasting spectrum, the Court pointed out that even supposing for purposes of discussion that the Act authorized the CRTC to collect money to fund this activity, the figures presented to the Court indicated that there was no reasonable relationship between the fees and the Department's costs. Over the seven years for which figures were provided to the Court, the fees collected exceeded the Department's expenditures in this regard by $539.6 million, an average of more than $77 million per year.

Dans l’affaire Association canadienne des radiodiffuseurs, le juge de première instance a conclu que les droits de la partie II ne pouvaient être qualifiés de sommes payées en échange d'un service et qu'ils n'étaient pas utilisés pour financer un régime de réglementation. La Cour a constaté qu’ils servaient à percevoir de l’argent utilisé à des fins d’intérêt général sans que cet argent soit réservé pour des fins liées à la radiodiffusion. Faisant référence au rôle du ministère de l’Industrie dans la gestion du spectre de radiodiffusion, la Cour souligne que, même en tenant pour acquis, aux fins de la discussion, que la Loi autorisait le CRTC à recueillir de l’argent pour financer cette activité, il ressort des chiffres qui lui ont été présentés qu’il n’y avait pas de rapport raisonnable entre les droits exigés et les frais du ministère. Durant les sept années pour lesquelles la Cour disposait de chiffres, les droits dépassaient de 539,6 millions de dollars les dépenses du ministère à ce chapitre, soit une moyenne de 77,1 millions par année.

The Court was also unable to find any justification for the fees as payment for the value associated with the privilege of holding a licence for commercial benefit and for the use of spectrum, a public resource. On the issue of the possibility that the fees represented a reasonable rate of return for the value of the privilege acquired, the Federal Court noted that there was no study making it possible to determine that value. Consequently, it rejected the argument relied on by the Crown to establish the validity of the fees.

La Cour fédérale n’a pu davantage trouver de justification à ces droits en tant que paiement de la valeur associée au privilège de détenir une licence de radiodiffusion à des fins commerciales et celui d’utiliser le spectre de radiodiffusion, une ressource publique. Quant à la possibilité que ces droits représentent un rendement raisonnable pour la valeur du privilège obtenu, la Cour fédérale fait remarquer qu’il n’existe aucune étude permettant de déterminer cette valeur. Elle a donc rejeté le point de vue qu’a tenté de faire prévaloir la Couronne en faveur de la validité de ces droits.

Reflecting the importance that must be given to the manner in which Parliament expresses itself, the Court noted that Parliament did not use any words in section 11 that clearly expressed its intent to delegate to the CRTC the power to impose fees for granting a privilege. According to the trial judge, when Parliament wishes to delegate such authority, it expresses its intention explicitly. When there is no clear statement in this regard, the conclusion must be that Parliament did not intend to delegate the authority to impose fees for the granting of a privilege. The Court, however, did not explain why it did not consider the issuance of a broadcasting license to be the same as granting a privilege.

Reflétant l’importance qu’il faut accorder à la façon dont le Parlement s’est exprimé, la Cour fait remarquer que celui-ci n’a utilisé à l’article 11 de la Loi aucun mot exprimant clairement l’intention du Parlement de déléguer au CRTC le pouvoir d’exiger des droits pour l’octroi d’un privilège. Or, fait remarquer le juge de première instance, quand le Parlement veut déléguer un tel pouvoir, il exprime son intention explicitement. En l’absence d’une mention claire, il faut conclure que le Parlement n’a pas eu l’intention de déléguer le pouvoir d’imposer des droits pour l’obtention d’un privilège. La Cour n’a cependant pas tenté d’expliquer pourquoi elle ne considère pas la délivrance d’un permis de radiodiffusion comme l’octroi d’un privilège.

The trial judge also cited several pages from a document prepared by the Joint Committee exploring the legal distinction between a tax and a fee. The paper had been presented at the Third Commonwealth Conference on Delegated Legislation held in London in 1989. He observed that at that time, “comments were made by those Parliamentary members experienced and charged with reviewing delegated legislation and arguably reflect legitimate expectations of those within Parliament as to […] the meaning and use of the word ‘fee’ in legislation.”

Le juge de première instance a aussi cité plusieurs pages d’un document préparé par le Comité concernant la distinction juridique entre une taxe et des droits. Ce document avait été présenté à la Third Commonwealth Conference on Delegated Legislation tenue à Londres en 1989. Le juge parle des commentaires livrés à cette occasion comme étant le fait de parlementaires chargés d’examiner la législation déléguée et expérimentés en la matière, commentaires dont on peut penser, écrit-il, qu’ils reflètent ce que les parlementaires s’attendent légitimement à ce que l’on comprenne quant au sens et à l’usage fait du mot « droits » dans la législation.

The Federal Court of Appeal, in reversing the decision at trial, took a fundamentally different view of the matter. Following the analysis set out in Westbank and 620 Connaught Ltd. the Court of Appeal considered whether the Part II fees are connected to a regulatory scheme and are therefore, in pith and substance, a regulatory charge. In identifying the relevant regulatory scheme, Ryer, J.A. stated: “in my view, one would be hard-pressed to find a clearer example of a comprehensive regulatory scheme than that which is embodied in the Act and the Regulations, which provide for the regulation and supervision of the entire broadcasting system” (emphasis added).

La Cour d’appel fédérale a infirmé la décision de première instance et a adopté un point de vue fondamentalement différent sur cette question. Après un examen de l’analyse présentée dans les arrêts Westbank et 620 Connaught Ltd., la Cour d’appel s’est penchée sur la question de savoir si les droits de licence de la Partie II sont liés à un régime de réglementation et, de par leur caractère véritable, constituent une redevance de nature réglementaire. En définissant le régime de réglementation pertinent, le juge d’appel Ryer a déclaré : « J’estime qu’il serait difficile de trouver un exemple plus clair d’un régime global de réglementation que celui qui est constitué dans la Loi et le Règlement, qui prévoient la réglementation et la surveillance de l’ensemble du système de radiodiffusion. » (C’est nous qui soulignons.)

Thus, the Court of Appeal characterized the regulatory scheme as being “the Canadian broadcasting system”. According to the Court, the relevant costs included “the entirety of that which is the subject of regulation” or “in other words, the regulatory scheme should be considered to encompass the activities that are being regulated, that is to say, the activities of all those participating in the Canadian broadcasting system”. The costs of this scheme were found to greatly exceed the total operating costs of the CRTC and Industry Canada in relation to broadcasting activities, or indeed the total administrative and regulatory costs of regulating the entire Canadian broadcasting system. Ryer, J.A. stated:

La Cour d’appel a donc décrit le régime de réglementation comme étant « le système canadien de radiodiffusion ». Selon la Cour, les coûts pertinents englobent « la totalité de ce qui est assujetti à la réglementation » ou, « en d’autres termes, il faut envisager le régime de réglementation comme embrassant les activités réglementées, c’est-à-dire les activités de tous les participants du système canadien de radiodiffusion ». Il a été établi que les coûts de ce régime sont de beaucoup supérieurs à l’ensemble des coûts d’exploitation du CRTC et d’Industrie Canada se rattachant aux activités de radiodiffusion, ou en fait au total des coûts d’administration et de réglementation de l’ensemble du système canadien de radiodiffusion. Le juge d’appel Ryer a déclaré :

I am of the view that the costs which are to be considered in relation to this indicium must not be limited to only those costs that are incurred by the Commission and Industry Canada in fulfilling their administrative mandates in respect of the regulation of the Canadian broadcasting system. Rather, the costs that should be considered are all of the costs that are incurred in fulfilling the policy objectives and other requirements of the Act and the Regulations.

[J]e suis d’avis que les coûts à prendre en compte à l’égard de cet indice ne doivent pas se limiter aux seuls coûts engagés par le Conseil et Industrie Canada pour la réalisation de leur mandat respectif en matière de réglementation du système canadien de radiodiffusion. Il faut prendre en considération l’ensemble des coûts liés à la mise en œuvre des objectifs de la politique et des autres prescriptions de la Loi et du Règlement.

The costs of the Canadian broadcasting system were then found to include the total amount of appropriations to the Canadian Broadcasting Corporation. A review of the appropriations Acts that were enacted during the relevant period evidenced appropriations by the government to the Canadian Broadcasting Corporation in excess of $7 billion. Ryer, J.A. concluded that “it is obvious that [the Part II fee revenues] are less than the total costs of the regulatory scheme in which those revenues arise”.

Les coûts du système canadien de radiodiffusion devaient ainsi comprendre l’ensemble des crédits affectés à la Société Radio-Canada. Un examen des lois de crédits qui ont été adoptées pendant la période pertinente révèle que le gouvernement a affecté à la Société Radio-Canada des crédits de plus de sept milliards de dollars. Le juge d’appel Ryer a donc conclu qu’il « est manifeste [que les revenus issus des droits de licence de la Partie II] sont inférieurs aux coûts totaux du régime de réglementation qui les produit ».

This illustrates the fundamental importance of how the relevant regulatory scheme is defined. Although the existence of a surplus is not determinative, it is one indication that a fee is a tax rather than a regulatory charge. As recently noted by the Supreme Court in Confédération des syndicats nationaux v. Canada (Attorney General), 2008 SCC 68, the distinction between a regulatory charge and a tax “depends above all else on whether the collected amounts or a substantial part thereof are allocated to the regulated activity”. Thus, those challenging a fee will always seek to have the scheme defined as narrowly as possible, in order to then show that the amounts collected greatly exceed the cost of the scheme. For instance, in 620 Connaught Ltd., the Supreme Court characterized the appropriate regulatory scheme as the administration and operation of Jasper National Park. The businesses subject to the licence fees had argued that the scheme should be more narrowly defined as being the regulation of businesses or businesses selling alcoholic beverages in the park.

Voilà qui illustre l’importance fondamentale du mode de définition du régime de réglementation pertinent. Bien que l'existence d'un surplus ne soit pas déterminante, elle est une indication que les droits constituent une taxe plutôt qu'une redevance de nature réglementaire. Comme l'a fait remarquer récemment la Cour suprême dans Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68, la distinction entre une redevance de nature réglementaire et une taxe « relève primordialement de l'affectation des prélèvements ou d'une partie substantielle de ceux-ci à l'activité réglementée ». Ceux qui cherchent à contester des droits essaieront donc toujours de donner une définition du régime aussi étroite que possible afin de démontrer ensuite que les montants perçus dépassent de beaucoup les coûts du régime. Par exemple, dans l’affaire 620 Connaught Ltd., la Cour suprême a décrit le régime de réglementation approprié comme étant l’administration et l’exploitation du parc national Jasper. Les entreprises assujetties aux droits de permis commercial avaient soutenu que le régime devrait être défini de façon plus restreinte comme étant la réglementation des entreprises ou des entreprises qui vendent des boissons alcoolisées dans le parc.

In Canadian Association of Broadcasters, once the Court of Appeal characterized the relevant regulatory scheme as “the Canadian broadcasting system” and the costs of the regulatory scheme as “including those costs that relate to the fulfilment of the policy objectives of the Act and the Regulations”, including appropriations to the Canadian Broadcasting Corporation in excess of $7 billion, it was seen to follow that any charges or fees imposed on licensed participants in the Canadian broadcasting system totalling less than $7 billion would constitute a regulatory charge and not a tax on the activity being carried out under the licence. Thus, in addressing the second step of the analysis established in Westbank, namely whether the Part II fees are “connected” or “tied to” the costs of the regulatory scheme, the principle laid down by the Federal Court of Appeal is that fees will be connected to a regulatory scheme as long as the total amount of the fees collected do not exceed the costs of the regulatory scheme, however broadly defined. Ryer, J.A. summarized this portion of the Court’s analysis as follows:

Dans l’affaire Association canadienne des radiodiffuseurs, la Cour d’appel a décrit le régime de réglementation pertinent comme étant « le système canadien de radiodiffusion » et précisé que les coûts du régime de réglementation englobent « ceux qui concernent la mise en œuvre des objectifs de politique de la Loi et du Règlement », notamment les crédits de plus de sept milliards de dollars affectés à la Société Radio-Canada; il devrait s’ensuivre que les redevances ou droits totalisant moins de sept milliards de dollars imposés aux titulaires de licence faisant partie du système canadien de radiodiffusion constituent une redevance de nature réglementaire et non une taxe sur l’activité menée en vertu de la licence. Par conséquent, dans la deuxième étape de l’analyse effectuée dans l’affaire Westbank, soit la question de savoir si les droits de licence de la Partie II sont « liés » ou « rattachés » aux coûts du régime de réglementation, la Cour d’appel fédérale a énoncé le principe selon lequel les droits seront liés à un régime de réglementation à condition que le total des droits perçus ne dépasse pas les coûts du régime de réglementation, si étendue que puisse être sa définition. Le juge d’appel Ryer a résumé ainsi cette partie de l’analyse de la Cour :

In my view, revenues generated by a levy may be said to be “tied to” the costs of an identified regulatory scheme where those revenues are approximately equal to or are less than the total costs of the regulatory scheme. Underpinning this interpretation is the premise that a charge that arises in a regulatory scheme that does not produce revenues of an amount in excess of the approximate amount of the costs that arise in that regulatory scheme cannot be considered to have been imposed for the purpose of raising revenues for general purposes and, therefore, cannot, in pith and substance, be a tax.

À mon avis, les revenus issus d’un prélèvement peuvent être considérés comme « liés aux » coûts d’un régime de réglementation identifié dans le cas où ils sont approximativement égaux ou inférieurs aux coûts totaux du régime de réglementation. Cette interprétation repose sur la prémisse qu’une redevance issue d’un régime de réglementation ne produisant pas de revenus excédant le montant approximatif des coûts engendrés par le régime de réglementation ne peut être considérée comme imposée en vue de percevoir des revenus à des fins générales et ne peut donc, de par son caractère véritable, être une taxe.

The Court determined that the Part II fees are tied to the costs incurred in the Canadian broadcasting system “because [those costs] are less than the revenues generated by the Part II fees […] and any other fees generated in the applicable regulatory scheme”, notwithstanding the absence of any budgetary planning or “the apparent absence of any demonstrable effort to match in advance such revenues to the total costs of the regulatory scheme”. In fact, the lack of evidence presented by the government as to the costs of the Canadian broadcasting system, apart from the operating costs of the CRTC and the costs incurred by Industry Canada in managing the broadcasting spectrum, was not considered to be of particular relevance. While the Court acknowledged that the evidentiary record was “less complete with respect to the matter of other costs that were incurred in relation to the fulfilment of the regulatory policies mandated by the Act and the Regulations” and “the Crown did not present evidence with respect to the additional regulatory costs”, the Court nevertheless based its analysis on these costs.

La Cour a déterminé que les droits de licence de la Partie II sont liés aux coûts du système canadien de radiodiffusion parce que ces coûts sont « inférieurs aux revenus produits par les droits de licence de la Partie II […] et à tous les autres droits provenant du régime de réglementation applicable », nonobstant l’absence de toute planification budgétaire ou « l’absence apparente de tout effort démontrable pour établir à l’avance une correspondance entre les revenus et les coûts totaux du régime de réglementation ». En fait, l’absence de preuve de la part du gouvernement quant aux coûts du système canadien de radiodiffusion, hormis les coûts de fonctionnement du CRTC et les coûts engagés par Industrie Canada pour assurer la gestion du spectre de radiodiffusion, n’a pas été considérée comme particulièrement pertinente. Même si la Cour a reconnu que le dossier « est moins exhaustif à l’égard de la question des autres coûts qui ont été engagés pour la mise en œuvre des politiques de réglementation prescrites par la Loi et le Règlement » et que « la Couronne n’a produit aucun élément de preuve visant des coûts de réglementation additionnels », elle n’en a pas moins fondé son analyse sur ces coûts.

As noted above, the Federal Court of Appeal concluded that the Part II fees are tied to the costs of the regulatory scheme, the Canadian broadcasting system, because the total fee revenue does not exceed the total cost of the regulatory scheme. In 620 Connaught Ltd. the Supreme Court stated that “where fees generated under a regulatory scheme are to be used to defray the costs of the scheme, as in this case, the fee revenue generated cannot exceed the costs of the scheme”. However, in deciding that the revenue derived from the business licence fees was “tied to the costs of the regulatory scheme”, the Court in 620 Connaught Ltd. noted that “the Agency’s policy for the 2003/2004 year was to attribute revenues generated in a park back to that park”. The Supreme Court also stated that “if the fee revenues generated in Jasper National Park are not expended entirely within, or for the benefit of that park, the fees may well be “unconnected” and not in pith and substance a regulatory charge, but rather, a tax”.

Comme il est mentionné ci-dessus, la Cour d’appel fédérale a conclu que les droits de licence en vertu de la Partie II sont liés aux coûts du régime de réglementation, à savoir le système canadien de radiodiffusion, parce que le total des droits perçus ne dépasse pas le total des coûts du régime de réglementation. Dans l’affaire 620 Connaught Ltd., la Cour suprême a déclaré que, « si les droits perçus en vertu d’un régime de réglementation sont, comme c’est le cas en l’espèce, destinés à couvrir les coûts du régime, ces droits ne peuvent excéder les coûts du régime ». Toutefois, en décidant que les revenus découlant des droits de permis commercial étaient « liés aux coûts du régime de réglementation », la Cour a fait remarquer dans l’affaire 620 Connaught Ltd. qu’en « 2003-2004, Parcs Canada avait pour pratique d’affecter au parc les recettes générées dans ce parc ». La Cour suprême a également déclaré que, « si les recettes provenant des droits générés dans le parc national Jasper ne sont pas entièrement dépensées dans ce parc ou au bénéfice de ce parc, ces droits pourraient fort bien ne pas être « liés » et, de par leur caractère véritable, ne pas constituer une redevance de nature réglementaire, mais plutôt une taxe ».

The majority of the Part II fees are treated as general revenues that go into the Consolidated Revenue Fund. During the relevant period the fees generated approximately $603 million that was treated as general revenues by the government, and these monies may have been used for purposes having nothing to do with the broadcasting industry or the costs of regulating that industry. The trial judge concluded that the Part II fees are collected to raise revenue for general purposes because the fees are deposited into the Consolidated Revenue Fund and not “earmarked” for use to defray the costs of the general regulation of the broadcasting system or any component thereof. The Federal Court of Appeal, however, found that “it is sufficient that the Part II fees, which arise in the regulatory scheme embodied in the Act and the Regulations, are deposited into the Consolidated Revenue Fund and that costs of a lesser or equivalent amount, which are incurred in that regulatory scheme, such as appropriations to the Canadian Broadcasting Corporation, are withdrawn from the Consolidated Revenue Fund”. According to Ryer, J.A. requiring the Part II fee revenues to be specifically traceable to regulatory costs incurred in the regulatory scheme would be “unduly formalistic and impractical”.

La majorité des droits de licence de la Partie II sont traités comme des recettes générales et versées au Trésor. Comme il est mentionné ci- dessus, les droits perçus représentent approximativement 603 millions de dollars que le gouvernement traite comme des revenus généraux; ces fonds peuvent avoir été utilisés à des fins qui n’ont rien à voir avec l’industrie de la radiodiffusion ou avec les coûts de la réglementation de celle-ci. Le juge de première instance a conclu que les droits de licence de la Partie II sont perçus à des fins générales puisqu’ils sont versés au Trésor et non pas affectés au paiement des coûts de la réglementation générale du système de radiodiffusion ou d’une composante de celui-ci. Par contre, la Cour d’appel fédérale a statué qu’il « suffit que les droits de licence de la partie II, issus du régime de réglementation constitué en vertu de la Loi et du Règlement, soient déposés dans le Trésor et que des coûts inférieurs ou égaux engagés au titre de ce régime de réglementation, par exemple les crédits de la Société Radio-Canada, proviennent du Trésor ». Selon le juge d’appel Ryer, exiger que les droits de licence de la Partie II soient expressément rattachés aux coûts engagés dans le cadre du régime de réglementation serait « indûment formaliste et ne serait pas pratique ».

In the alternative, the Court of Appeal found that the Part II fees are also connected to a regulatory scheme, and as such constitute a regulatory charge, because they have a regulatory purpose. The regulatory purpose served by the Part II fees was said to be to ensure that licensees are required to make payments for “the privilege of operating in an industry that is protected by the regulatory scheme from the rigours of full-blown competition”. Thus, requiring payment in return for a privilege is, in and of itself, a regulatory purpose. Ryer, J.A. also found that “where a regulatory purpose for a levy has been established, the requisite nexus between the levy and the regulatory scheme in which it arises will nonetheless exist even if the quantum of the revenues raised by that levy exceeds the costs of the regulatory scheme in which that levy arises” (emphasis added). In other words, where a charge is imposed for the conferral of a privilege, the collection of money is itself a regulatory purpose, and the revenues so raised need not be limited to the cost of the regulatory scheme.

À titre subsidiaire, la Cour d’appel a jugé que les droits de licence de la Partie II sont liés à un régime de réglementation et constituent de ce fait des redevances réglementaires puisqu’ils visent un objet de réglementation dont on a dit qu’il impose aux titulaires de licences l’obligation d’effectuer des paiements « en contrepartie du privilège d’exercer leur activité dans une industrie que le régime de réglementation protège des rigueurs de la concurrence tous azimuts ». Ainsi, le fait d’exiger un paiement en contrepartie d’un privilège est en soi un objet de réglementation. Le juge d’appel Ryer a aussi conclu que, « lorsque l’objet de réglementation de la redevance est établi, le rapport nécessaire entre cette redevance et le régime de réglementation correspondant existera même dans le cas où le montant des revenus produits par la redevance excède les coûts du régime de réglementation qui donne lieu à la redevance » (c’est nous qui soulignons). Autrement dit, lorsqu’une redevance est imposée en contrepartie d’un privilège, la perception des fonds est en soi un objet de réglementation, et les revenus ainsi obtenus ne sont pas limités par les coûts du régime de réglementation.

This view was confirmed in two brief concurring judgments. For his part, Létourneau, J.A. put the matter as follows:

Deux brèves décisions concordantes confirment ce point de vue. Pour sa part, le juge d’appel Létourneau a déclaré ce qui suit :

[W]hen a regulatory scheme and a regulatory purpose exist and a charge is levied for a benefit or a privilege as in this case, there is, in my respectful view, no need for a reasonable nexus between, or a linkage to, the quantum of the levy and the costs of the regulatory scheme.

[L]orsqu’il existe un régime de réglementation et un objet de réglementation et qu’une redevance est perçue en contrepartie d’un avantage ou d’un privilège comme en l’espèce, je pense en toute déférence qu’il n’est pas nécessaire d’établir de relation raisonnable ou de lien entre le montant du prélèvement et les coûts du régime de réglementation.

This issue was not decided in 620 Connaught Ltd., where the government did not take the position that the business licence fees were set at a level so as to proscribe, prohibit or lend preference to certain conduct. Having found that the licence fees were a regulatory charge used to defray the costs of the regulatory scheme, the Supreme Court stated: “whether the costs of the regulatory scheme are a limit on the fee revenue generated, where the purpose of the regulatory charge is to proscribe, prohibit, or lend preference to certain conduct, is not an issue before the Court in this case, and it is not necessary to answer the question here”. The conclusion reached by Létourneau, J.A. seems to have been heavily influenced by the commercial nature of the activity being licenced, for it was observed that “Should it happen that levies for broadcasting licenses are too high, this competitive market will take care of itself”.

Cette question n’a pas été tranchée dans l’arrêt 620 Connaught Ltd., alors que le gouvernement n’a pas affirmé que les droits de permis commercial étaient fixés à un niveau servant à proscrire, à interdire ou à favoriser un certain comportement. Ayant conclu que les droits de permis commercial étaient des redevances de nature réglementaire visant à couvrir les coûts du régime de réglementation, la Cour suprême a déclaré ceci : « La question de savoir si les coûts du régime de réglementation constituent une limite des recettes provenant des droits, lorsque les redevances de nature réglementaire visent à proscrire, à interdire ou à favoriser un comportement, n’est pas en cause en l’espèce et il n’est pas nécessaire de trancher cette question. » Pour arriver à sa conclusion, le juge d’appel Létourneau semble avoir été fortement influencé par la nature commerciale de l’activité nécessitant un permis puisqu’il a déclaré que, « [s]’il arrivait que des redevances de licences de radiodiffusion soient trop élevées, la concurrence sur ce marché réglera directement la question ».

In the second concurring judgment, Pelletier, J.A. put the matter even more bluntly, stating that “there is no issue of democratic accountability where citizens acquire property or commercial rights from the government in exchange for money.” He went on to note:

Dans la deuxième décision concordante, le juge d’appel Pelletier a encore moins mâché ses mots lorsqu’il a affirmé que « la responsabilité « démocratique » n’est pas mise en cause lorsque des citoyens acquièrent du gouvernement des biens ou des droits commerciaux moyennant une contrepartie pécuniaire ». Il a ajouté :

The fact remains that in return for payment of the fees, the payor acquires (or maintains) the right to engage in a highly regulated, highly sheltered industry with a significant potential for economic gain. No one is bound to acquire a licence; those who feel the fees are too high are free to go into some other line of business, or to sell their licence on such terms as the regulatory scheme permits.

Il demeure incontestable qu’en contrepartie du paiement de droits, la personne qui paie acquiert (ou maintient) le droit d’exercer son activité au sein d’une industrie fortement réglementée, fortement protégée et dotée d’un potentiel important de bénéfice économique. Nul n’est tenu d’acquérir une licence; les personnes qui estiment que les droits en sont trop élevés peuvent s’orienter vers une autre activité commerciale ou vendre leur licence selon les conditions prévues dans le régime de réglementation.

It was admitted that this line of argument was circular, in that it is the government that determines whether a licence is required for a given activity in the first place. Nevertheless, the paying of fees in return for a licence to engage in a given commercial activity “is simply a commercial exchange”, and “money voluntarily paid to the government in exchange for a commercial right or for property is not a tax.”

Il a été admis que ce genre de raisonnement est circulaire; c’est le gouvernement qui décide en premier lieu si un permis est nécessaire pour exercer une activité donnée. Quoi qu’il en soit, le paiement de droits en contrepartie d’une licence permettant d’exercer une activité commerciale est « simplement un échange commercial », et « [u]ne somme d’argent payée de plein gré au gouvernement en contrepartie d’un droit commercial ou d’un bien n’est pas une taxe ».

The characterization of the relevant regulatory scheme as the entire Canadian broadcasting system, including the CBC, could be thought to be too broad. As well, the view of the Federal Court of Appeal that extracting payment for the granting of a commercial privilege is in and of itself a regulatory purpose, and that in the case of fees imposed for a regulatory purpose (i.e. to proscribe, prohibit, or lend preference to certain conduct), there is no need for a connection between the amount of the fees and the costs of the regulatory scheme gives rise to several concerns:

La description du régime de réglementation pertinent comme étant l’ensemble du système canadien de radiodiffusion, y compris la SRC, pourrait être perçue comme une définition trop large. De plus, la déclaration de la Cour d’appel fédérale selon laquelle l’imposition d’un paiement en contrepartie d’un privilège commercial est en soi un objet de réglementation et que, lorsque des droits sont imposés dans un but de réglementation (c.-à-d. pour proscrire, interdire ou favoriser un comportement), il n’est pas nécessaire que le montant des droits soit lié aux coûts du régime de réglementation. Ce point de vue soulève plusieurs préoccupations :

·         It seems questionable whether the collection of money in exchange for a privilege in and of itself should be characterized as a regulatory purpose.

·         As Pelletier, J.A recognized, since it was the government itself that created the licence requirement in the first place, there is a certain circularity in then characterizing the payment of fees under the licence as a mere “commercial exchange”.

·         The Court of Appeal’s reasoning could be said to largely negate the distinction between a fee and a tax in the case of licence fees. Can such fees ever be a tax?

·         The Supreme Court has held that fees for services must bear a relationship to the cost of providing the service. Yet the use of such services may also be voluntary, for example where an advance income tax ruling is sought. Why should money voluntarily paid for a such service be treated any differently than money voluntarily paid for a right or privilege?

·         Is it at all relevant that if fees are too high broadcasters may choose to go into another business? Could not the same be said of a business tax?

·         Il est discutable qu’en soi, le prélèvement de sommes d’argent soit décrit comme un objet de réglementation.

·         Comme le juge d’appel Pelletier l’a reconnu, puisque c’est le gouvernement lui-même qui a d’abord imposé l’obligation d’acquérir une licence, il y a une certaine circularité à décrire le paiement de droits de licence comme un simple « échange commercial ».

·         On peut considérer qu’en ce qui concerne les droits de licence, le raisonnement de la Cour d’appel annule dans une large mesure la distinction entre un droit et une taxe. Y a-t-il des cas où ce genre de droits pourrait constituer une taxe?

·         La Cour suprême a jugé que les droits imposés pour des services doivent avoir un lien avec les coûts de prestation des services. Pourtant, l’utilisation de ces services peut aussi être volontaire comme c'est le cas, par exemple, lorsque l'on demande une décision anticipée en matière d'impôt sur le revenu. Pourquoi des sommes d’argent versées de façon volontaire pour un tel service devraient-elles être traitées de façon différente des sommes d’argent versées de façon volontaire pour un droit ou un privilège?

·         Est-il pertinent de dire que des droits trop élevés pourraient inciter les radiodiffuseurs à se tourner vers d’autres types d’activités commerciales? Ne pourrait-on dire la même chose des taxes professionnelles?

There is no question but that recent judicial decisions have made the task of distinguishing between a fee and a tax in a given instance more complex. It is also the case that, at least where the application of legal principles is concerned, complexity is often the enemy of certainty. Your Committee is hopeful that the Supreme Court of Canada, in hearing the appeal concerning the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997, will take the opportunity to provide the further clarification this particular area of the law merits. We also wish to stress the fundamental importance of recognizing Parliament’s constitutional authority over the imposition of charges on citizens and the raising of revenue, whether through taxes or through regulatory fees and charges.

Il est incontestable que les décisions judiciaires rendues récemment ont compliqué la tâche consistant à établir une distinction entre un droit et une taxe. Il y a également le fait que, du moins lorsqu’il s’agit d’appliquer des principes juridiques, la complexité est bien souvent l’ennemi de la certitude. Votre Comité espère que la Cour suprême du Canada saisira l’occasion d’apporter les précisions supplémentaires que ce domaine particulier du droit appelle lorsqu’elle entendra le pourvoi concernant le Règlement de 1997 sur les droits de licence de la radiodiffusion. Nous voulons également insister sur l’importance fondamentale de reconnaître le pouvoir constitutionnel qu’exerce le Parlement sur l’imposition de frais aux citoyens et la perception de recettes, qu’il s’agisse de taxes, de droits réglementaires ou de frais est déposé à la Chambre des communes.

A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No 9) is tabled in the House of Commons.

Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séance no 9) est déposé à la Chambre des communes.

Respectfully submitted,

Respectueusement soumis,

Les coprésidents,



John Trevor Eyton       Andrew Kania



Joint Chairs