REGS Rapport du Comité
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HOUSE OF COMMONS CHAMBRE DES COMMUNES OTTAWA, CANADA |
| 39th Parliament, 1st Session | 39e Législature, 1re Session |
| The Standing Joint Committee on Scrutiny of Regulations has the honour to present its | Le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a l’honneur de présenter son |
| SECOND REPORT | DEUXIÈME RAPPORT |
| In accordance with the general Order of Reference approved by the Senate on May 16, 2006 and the House of Commons on May 11, 2006, the Joint Committee wishes to inform the Houses of recent developments pertaining to the legal challenge of the use made of the statutory authority to impose fees granted by Parliament in section 11 of the Broadcasting Act1 (the Act). | Conformément à l’ordre de renvoi général approuvé par le Sénat le 16 mai 2006 et par la Chambre des communes le 11 mai 2006, le Comité mixte désire informer les deux Chambres des développements survenus en ce qui a trait à la contestation judiciaire de l’utilisation faite du pouvoir législatif de fixer des droits conférés par le Parlement à l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion1 (la Loi). |
| In its Report No. 73 – Broadcasting Licence Fees of October 23, 2003, the Joint Committee considered the licence fees imposed by the Broadcasting Licence Fee Regulations, 19972. The Joint Committee pointed out that licence fees collected by the Canadian Radio-Television and Telecommunications Commission (CRTC) are well in excess of costs incurred by the Commission. As concerned the fees known as Part II licence fees, for fiscal year 2002-2003 the Joint Committee noted the following: of the $92 million that was collected as Part II licence fees, some $10.3 million were stated to represent the costs to the Department of Industry of managing the radio frequency spectrum, leaving a total of $81.7 million in general revenues that went into the Consolidated Revenue Fund. In light of the factors enunciated by the Supreme Court of Canada in Eurig Estate (Re)3 for determining whether a fee constitutes a tax, the Joint Committee wrote that “[v]iewed from the perspective of the taxpayer […] this fee regime might prove vulnerable to legal challenge.” | Dans son Rapport no 73 – Droits de licence de radiodiffusion du 23 octobre 2003, le Comité mixte a discuté des droits de licence payables sous le régime du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion2. Le Comité a signalé que les droits perçus par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (le CRTC) dépassent largement les coûts engagés par celui-ci. Ces droits sont désignés, aux termes du Règlement, comme les droits de licence de la partie II. Pour l’année 2002-2003, le Comité faisait état des chiffres suivants : sur les 92 millions de dollars perçus en droits de licence de la partie II, le ministère de l’Industrie a utilisé environ 10,3 millions de dollars pour couvrir les coûts du spectre des radiofréquences, et des recettes totales de 81,7 millions de dollars sont allées au Trésor. À la lumière des facteurs énumérés par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Succession Eurig (Re)3 pour déterminer si des frais constituent une taxe, le Comité a écrit que «du point de vue du contribuable, […] ces droits pourraient prêter flanc à une contestation judiciaire». |
| That is exactly what happened. As explained by the representatives of the Department of Canadian Heritage who appeared before the Committee at its April 14, 2005 meeting, two separate actions were brought in the Federal Court. These two cases were consolidated as Canadian Association of Broadcasters v. Canada4. The Committee was also informed that, in order to avoid further costs and delays for all parties, the Attorney General of Canada had filed a pre trial motion asking the Federal Court to determine two questions of law, one administrative and the other constitu-tional. First, if the fees imposed under section 11 of the Act are considered to be a tax, is Part II of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997 ultra vires section 11 of the Act? Second, if the fees imposed under section 11 of the Act are considered to be a tax, does section 11 of the Act constitute an ineffective delegation of Parliament's taxation authority? | Ce qui n’a pas manqué de survenir. Comme l’ont expliqué les représentants du ministère du Patrimoine canadien venus témoigner devant le Comité à sa réunion du 14 avril 2005, deux poursuites ont été intentées devant la Cour fédérale. Ces deux affaires ont été jointes sous l’intitulé Canadian Association of Broadcasters v. Canada4. Ces représentants ont aussi indiqué au Comité qu’afin, entre autres, d’éviter à toutes les parties des coûts supplémentaires et des retards, le procureur général du Canada a présenté une requête avant l’instruction du procès pour demander à la Cour fédérale de statuer sur deux points de droit, l’un administratif, l’autre constitutionnel. Premièrement, si on prend pour acquis que les droits imposés en vertu de l’article 11 de la Loi sont une taxe, la partie II du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion a-t-elle été illégalement adoptée en vertu de l’article 11 de la Loi? Deuxièmement, si on prend pour acquis que les droits imposés en vertu de l’article 11 de la Loi sur la radiodiffusion sont une taxe, l’article 11 de cette Loi constitue-t-il une délégation inefficace du pouvoir de taxation du Parlement? |
| On May 6, 2005, the Court heard the motion filed by the Attorney General, and on September 9, 2005, Hugessen J. rendered the Court’s decision5. He ruled that, assuming that Part II of the Regulations imposes a tax, this tax is ultra vires section 11 of the Broadcasting Act. In light of this conclusion, it was not necessary to rule on the second question. Nonetheless, he did state his view on this point. According to Hugessen J., section 11 of the Act does not constitute an effective delegation of Parliament's taxation authority. On October 7, 2005, the decision of Hugessen J. was appealed by the Attorney General of Canada on the ground that the court had erred in concluding that, even if one assumed that it imposed a tax, Part II of the Regulations had not been validly enacted under section 11 of the Act. The Attorney General of Canada also maintained that the judge had erred in ruling that section 11 of the Act does not constitute an effective delegation of Parliament's taxation authority. | Le 6 mai 2005, la Cour a décidé d’entendre la requête présentée par le procureur général. Le 9 septembre 2005, le juge Hugessen a rendu la décision de la Cour5. Il a jugé que, prenant pour acquis que la partie II du Règlement impose une taxe, cette taxe n’est pas autorisée par l’article 11 de la Loi. Compte tenu de cette conclusion, le juge n’avait pas à se prononcer sur la deuxième question. Il a néanmoins donné son avis sur ce point. Selon lui, l’article 11 de la Loi ne constitue pas une délégation efficace du pouvoir de taxation du Parlement. La décision du juge Hugessen sur ces deux points a toutefois été portée en appel par le procureur général du Canada le 7 octobre 2005. Pour ce dernier, le juge avait commis une erreur en décidant que la partie II du Règlement, même en présumant qu’elle impose une taxe, n’a pas été validement adoptée en vertu de l’article 11 de la Loi. Toujours selon le procureur général du Canada, le juge avait aussi commis une erreur en décidant que l’article 11 de la Loi ne constitue pas une délégation efficace du pouvoir de taxation du Parlement. |
| The Federal Court of Appeal rendered its decision on June 6, 20066. The Court of Appeal agreed with Hugessen J. on the first point: section 11 of the Act does not authorize the imposition of a tax. On behalf of the Federal Court of Appeal, Evans, J. A., observed that the legal distinction between a fee and a tax is fundamental. Citing the opinion of the majority of the Supreme Court in Eurig Estate (Re), he stated that the power to prescribe a fee does not include the power to impose a tax. Despite the broad discretion conferred on the CRTC by Parliament to determine the bases on which to prescribe fees, the Court of Appeal was not persuaded that Parliament thereby intended to blur the distinction between fees and taxes, and to authorize the imposition of a tax when it used the word “fees” in section 11 of the Act. The Court of Appeal also noted that section 11 is silent on another important aspect of a tax, namely that there need not be a reasonable relationship between the amount charged and the overall cost of operation of any statutory scheme of which it is part. In this connection, the Court of Appeal noted that the total amount of the licence fees charged has, for some years, greatly exceeded the cost of the regulation of broadcasting. | La Cour d’appel fédérale a rendu sa décision le 6 juin 20066. Elle a confirmé celle du juge Hugessen sur le premier point : selon la Cour d’appel fédérale, l’article 11 de la Loi n’autorise pas l’imposition d’une taxe. Comme l’écrit le juge Evans au nom de la Cour d’appel, la distinction, sur le plan juridique, entre des droits et une taxe, est fondamentale. S’appuyant sur l’opinion la majorité de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Succession Eurig (Re), il souligne que le pouvoir d’imposer des droits n’inclut pas le pouvoir d’imposer une taxe. Malgré le vaste pouvoir discrétionnaire que le Parlement a délégué au CRTC pour déterminer les bases sur lesquelles peuvent être imposés les droits en cause, la Cour d’appel n’est pas convaincue que le Parlement a voulu effacer la distinction entre le pouvoir d’imposer des droits et celui d’imposer une taxe, et ainsi autoriser l’imposition d’une taxe alors qu’il a utilisé, à l’article 11 de la Loi, le mot «droits». La Cour d’appel note de plus que cet article est silencieux sur un élément important du pouvoir d’imposer une taxe, soit l’absence d’un rapport raisonnable entre la somme exigée et le coût de l’application du régime législatif dont cette somme fait partie intégrante. À cet égard, la Cour d’appel souligne que le montant total des droits de licence perçus a, pour des années, grandement dépassé le coût de la réglementation de la radiodiffusion. |
| Of course the main issue in the action, namely whether in fact the charges imposed under Part II of the Broadcasting Licence Fee Regulations, 1997 constitute a fee or a tax, remains to be decided. Your Committee will continue to keep itself informed as the litigation progresses. | La principale question en litige, soit celle de savoir si les sommes exigées aux termes de la partie II du Règlement de 1997 sur les droits de licence de radiodiffusion sont des droits ou une taxe, n’a pas encore fait l’objet d’une décision. Le Comité va suivre les développements judiciaires du procès en cours. |
| A copy of the relevant Minutes of Proceedings (Meeting No. 4) is tabled. | Un exemplaire des Procès-verbaux pertinents (séance no 4) est déposé. |
| Respectfully submitted, | Respectueusement soumis, |
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Les coprésidents
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| PAUL SZABO | JOHN EYTON |
Joint Chairmen | |
| NOTES: | |
1. S.C. 1991 c. 11 2. SOR/97-144 3. [1998] 2 S.C.R. 565 4. Court File No. : A-475-05 5. 2005 FC 1217 6. 2006 FCA 208 | 1. L.C. 1991 c. 11 2. DORS/97-144 3. [1998] 2 R.C.S. 565 4. Dossier de la Cour : A-475-05 5. 2005 FC 1217 6. 2006 FCA 208 |